论文部分内容阅读
一、西方国家宏观调控的成功经验
"三鹿奶粉"事件之后,三鹿集团破产,公司相关责任人员被追究刑事责任,当地市长被免职,国家质检总局局长引咎辞职,国家开始对奶粉领域进行彻查。其实,在市场经济高速发展的今天,类似"三鹿奶粉"的事件不胜枚举,譬如"红心鸭蛋"、"瘦肉精"等等。而这些事件都是在已产生严重后果(如给百姓造成了严重的人身、财产损害)之后,国家再来撤销或更换地方政府官员,或出台相关法规政策。这就是典型的"事后救济"。然而,食品安全问题实则是破坏市场竞争秩序,侵害消费者合法权益等市场失灵的典型表现,要根治这样的问题,更多需要的是"事前救济",否则"亡羊补牢,为时晚矣"。
两次世界大战期间是西方国家的经济法蓬勃发展的时期,原因也正是因为战争和经济危。以美国为例,其宏观调控起源于1929年经济危机,当时美国总统罗斯福实施的"新政政策",颁布新法令有70多个,涉及了政府对工业、农业、贸易、财政信贷等多方面,这些经济及法律实践,被凯恩斯从经济理论上给予合理性论证,战后一度在欧美盛行,造就了20年资本主义的黄金时代。也正是由于战争和经济危机给资本主义世界所带来的巨大震撼以及凯恩斯所主张的国家干预的宏观经济理论的深入人心,各国纷纷采取立法手段调控社会经济,使得经济法成为社会经济发展中不可或缺的调节手段。这一时期,资本主义国家先后在各个领域都制定了大量经济法规,国家的宏观调控能力不断加强,这不仅表现在立法范围广、领域宽,而且据以实现立法宗旨也发生了变化,即主要由法律授权国家干预、管制市场主体的自由意志行为,转向尽可能创造适度、公平的竞争环境。
从自由商品经济向市场经济发展过程也是西方国家政府"夜警国家"向"福利国家"过渡的法制表现,在权利救济的方式上,"事后救济"固然必不可少,然而更多的是重在前瞻性和事先预防功能的彰显。纵观国外尤其发达国家,也有许多食品安全事件,但往往危害没有出现或还没有严重出现,问题就已经曝光并得以解决,比如震惊世界的"二恶英"事件,这就归功于发达国家具有较高的食品安全管理能力,包括通过立法来加强对现代食品的监督管理、较完善的食品安全标准体系以及较强的执法力度等。
二、中国宏观调控法的价值理念定位
中国是从计划经济体制转轨而来的市场经济体制国家,宏观调控也正是在中国市场化转型中提出的一个新概念。在我国的背景下,不能孤立地理解宏观调控,毕竟我国的市场经济脱胎于计划经济体制,形成于改革开放的大背景下,且时间较短,还处于探索阶段。所以对中国宏观调控法价值理念的定位,不仅需要借鉴发达国家的成功经验,而且要符合我国国情,整合本土资源,摆脱旧体制的惯性束缚,才能真正扎根我国土壤。中国目前的经济法理论大多是以市场失灵为前提进行构建的,但是中国市场失灵的表现形式与西方国家不同,市场主体的不完善、市场机制的不健全和社会经济发展的不和谐等表现尤为突出,而这些在市场经济发育较成熟的国家是极为少见的;再加上政府失灵的弊病,使国家在对市场经济的干预过程中也存在诸多问题,主要表现在该干预的地方严重缺位,不该干预的地方却"与民争利",从而导致很多社会矛盾的出现。
目前,我国在打击假冒伪劣食品,促进食品安全的执法过程中缺乏前瞻性和连续性,往往是在出现了重大食品安全事件之后,由上级行政机关发布行政条文,进行一阵风式的检查、处理,当这场风过后,打击假冒伪劣食品的行动便偃旗息鼓,在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来。这种缺乏前瞻性和连续性的打击假冒伪劣食品的过程,使得中国的食品安全问题难以摆脱食品安全问题泛滥――打击――食品安全问题暂时缓解――再度猖獗――再打击这样的怪圈,无法从根本上解决问题。所以与西方国家相对应,我国的经济法应当以预防市场失灵和政府失灵,并加强社会整体利益协调发展为主导,而不是治标不治本的"事后补救"。
从西方国家宏观调控的经验来看,宏观调控不是与市场经济同时出现的,而是在市场经济的某个阶段对政府与市场关系的一种定位。21世纪的今天,现代市场经济已经成为"混合经济制度",其主要特征是综合发挥市场调节和政府宏观调控的作用。如果说市场失灵之假设为政府实施宏观调控奠定了理论基础,那么"政府失灵"则构成了规范政府宏观调控的根本原因。由于信息不足,滥用权力、腐败寻租、体制不健、管理不善等诸多方面的原因,政府在资源配置上可能是低效的甚至是无效的,这被称为政府失灵。在我国,由于建国以来一直实行计划经济体制,形成了一种高度行政化的经济运行体制。在这种体制下,政府失灵表现愈加明显。在食品安全监管领域,我国多头管理,一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法;另一方面则出现模糊或真空地带,给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全"都管但都管不好"的局面。其实,我国的地域范围大,生产力发展水平极不平衡,食品的产业链太长,不可能也不必要将食品安全的监管统一在一两个部门。当前应重点解决的是食品监管职责过于分散的状况,将对食品安全监管的职能相对集中,权责进一步明晰,并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率,降低行政成本。这些都要求政府的宏观调控走上法制化、规范化和程序化的轨道。因为"在市场经济条件下,政府所进行的宏观调控是必要的,但并非万能的、无所不包的,更非任意的,它必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷必须的限度内"。
三、我国宏观调控法的完善――转型经济法价值理念的制度支撑
(一)制定宏观调控基本法
目前我国整个宏观调控法缺乏一部统领性的法律,都是散见于各个单行法,财税法方面主要是《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国审计法》等;金融法方面则主要有《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》等。没有一部宏观调控基本法,使得各单行法之间缺乏协调统一性。此外,除了上述的一些立法层次较高的法律,我国还有一些诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《外汇管理条例》等行政立法,虽然摆脱了无法可依的状态,但是有违相关立法的逻辑性和严谨性,降低了其权威性和实效性。
首先,制定宏观调控基本法是落实宪法第七条的规定:"国家加强经济立法,完善宏观调控",也是呼应健全整个法律体系的要求。我国若是建立了宏观调控基本法,就可以对整个宏观调控法律体系确立共同的具体指导性规定,完善宏观调控法本身体系。再者,在宏观调控基本法中明确宏观调控法的基本原则、基本任务、基本目标等问题,可以协调各宏观调控专门法的运行,为消除和防止再度出现目前宏观调控散乱、不统一以及低效率的局面提供法律条件。第三,我们可以通过"基本法",使中央政府和地方政府宏观调控权限明确定位,并加以有效制约。第四,可以使政府宏观调控的实施及其违法责任追究等有程序保障。在着手起草基本法的过程中我们可以借鉴西方国家如德国的《经济的稳定增长促进法》与美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》的立法经验,并结合中国特有的国情,制定出合适的基本法。关于宏观调控基本法的体例与结构,学界并未达成统一。
(二)制定《规划法》
我国《规划法》一直是缺位的。新中国成立后,我国只先后制定了一些有关国家计划的规范性文件,整个体系缺乏系统性和整体性。近几年来,由于国内经济社会发展形势所迫,制定《规划法》的呼声越来越高。但是,在《规划法》与《计划法》两个名称之间的选择,也是学界内所争论的一个问题。中国人民大学经济法教授史际春认为,为了有别于计划经济时代的人治化的计划,"以法学人的眼光看,计划改规划,还应将脱法的计划变为法治的规划。"所以,用《规划法》名称更适合。在市场经济条件下,计划是有其必要性的,并且在整个宏观调控中占据重要的地位。我国需要一部具有宗旨意义的《规划法》。"三鹿奶粉"事件以及其他类似事件的发生主要原因就是各级政府的规划太具随意性、个人主观意志性、临时性和应急性。国家制定了《规划法》后就可以使各级政府的规划做到有法可依。在乳制品业行业,有了完善的《规划法》,就能依法对我国的乳制品行业的厂家布点、数量和规模都有一个相应的合理规划,避免企业为了竞争打价格战,以低价格争取消费者。
(三)完善我国的财税金融政策
我国1994年进行了分税制改革。所谓分税制,就是分税制财政管理体制的简称,是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。15年前确定的体制模式,或许在它刚实行的时候很适应经济的发展,但是在这几年来弊端却渐渐暴露了出来,在某些方面还会制约了经济的发展。分税制管理体制,实际上是扩大了中央财政的固定收入,而限制了地方财政收入,使基层财政陷入困境。如此一来,地方政府为了增加本地区财政收入,就会盲目得进行招商引资,甚至私自出台税收优惠政策等,从而一定程度的助长重复建设和盲目扩张。
因此针对以上问题,李昌庚博士提出的两点建议笔者认为很有建设性。一是通过财税金融政策的实施,下放财权,规范金融税收的优惠政策,间接遏制乳制品行业重复建设,避免企业盲目扩张;另一方面,通过财税金融政策的实施,积极扶持中小企业(事实上2007年《企业所得税法》已经注重保护中小企业的利益),合理控制企业规模的成长,为所有乳业行业营造公平有秩序的竞争环境。此外,笔者还认为应当对中央与地方之间进行法定的、明确的事权与财权的划分,中央不能随意的"收权"或者"放权",正如邓小平所说:"权力要下放,要解决中央与地方的关系。"这样也能避免地方政府产生"对抗情绪",滋生"地方保护主义",从源头上减少重复建设行为及其相应的不正当竞争行为。
参考文献:
[1]史际春,邓峰.经济法总论[M].北京:法律出版社,1998.
[2]李昌庚.经济法视野下的"毒奶粉"事件的思考――兼再论"转轨经济法学"等类似观点不可取[J].甘肃社会科学, 2009,(1).
[3]丛中笑.中国宏观调控与宏观调控法的梳理与重构――从实然分析和应然设计的角度[J].南京大学法律评论.2009.
[4]刘大洪.经济法学[M].北京:法律出版社,2007.
"三鹿奶粉"事件之后,三鹿集团破产,公司相关责任人员被追究刑事责任,当地市长被免职,国家质检总局局长引咎辞职,国家开始对奶粉领域进行彻查。其实,在市场经济高速发展的今天,类似"三鹿奶粉"的事件不胜枚举,譬如"红心鸭蛋"、"瘦肉精"等等。而这些事件都是在已产生严重后果(如给百姓造成了严重的人身、财产损害)之后,国家再来撤销或更换地方政府官员,或出台相关法规政策。这就是典型的"事后救济"。然而,食品安全问题实则是破坏市场竞争秩序,侵害消费者合法权益等市场失灵的典型表现,要根治这样的问题,更多需要的是"事前救济",否则"亡羊补牢,为时晚矣"。
两次世界大战期间是西方国家的经济法蓬勃发展的时期,原因也正是因为战争和经济危。以美国为例,其宏观调控起源于1929年经济危机,当时美国总统罗斯福实施的"新政政策",颁布新法令有70多个,涉及了政府对工业、农业、贸易、财政信贷等多方面,这些经济及法律实践,被凯恩斯从经济理论上给予合理性论证,战后一度在欧美盛行,造就了20年资本主义的黄金时代。也正是由于战争和经济危机给资本主义世界所带来的巨大震撼以及凯恩斯所主张的国家干预的宏观经济理论的深入人心,各国纷纷采取立法手段调控社会经济,使得经济法成为社会经济发展中不可或缺的调节手段。这一时期,资本主义国家先后在各个领域都制定了大量经济法规,国家的宏观调控能力不断加强,这不仅表现在立法范围广、领域宽,而且据以实现立法宗旨也发生了变化,即主要由法律授权国家干预、管制市场主体的自由意志行为,转向尽可能创造适度、公平的竞争环境。
从自由商品经济向市场经济发展过程也是西方国家政府"夜警国家"向"福利国家"过渡的法制表现,在权利救济的方式上,"事后救济"固然必不可少,然而更多的是重在前瞻性和事先预防功能的彰显。纵观国外尤其发达国家,也有许多食品安全事件,但往往危害没有出现或还没有严重出现,问题就已经曝光并得以解决,比如震惊世界的"二恶英"事件,这就归功于发达国家具有较高的食品安全管理能力,包括通过立法来加强对现代食品的监督管理、较完善的食品安全标准体系以及较强的执法力度等。
二、中国宏观调控法的价值理念定位
中国是从计划经济体制转轨而来的市场经济体制国家,宏观调控也正是在中国市场化转型中提出的一个新概念。在我国的背景下,不能孤立地理解宏观调控,毕竟我国的市场经济脱胎于计划经济体制,形成于改革开放的大背景下,且时间较短,还处于探索阶段。所以对中国宏观调控法价值理念的定位,不仅需要借鉴发达国家的成功经验,而且要符合我国国情,整合本土资源,摆脱旧体制的惯性束缚,才能真正扎根我国土壤。中国目前的经济法理论大多是以市场失灵为前提进行构建的,但是中国市场失灵的表现形式与西方国家不同,市场主体的不完善、市场机制的不健全和社会经济发展的不和谐等表现尤为突出,而这些在市场经济发育较成熟的国家是极为少见的;再加上政府失灵的弊病,使国家在对市场经济的干预过程中也存在诸多问题,主要表现在该干预的地方严重缺位,不该干预的地方却"与民争利",从而导致很多社会矛盾的出现。
目前,我国在打击假冒伪劣食品,促进食品安全的执法过程中缺乏前瞻性和连续性,往往是在出现了重大食品安全事件之后,由上级行政机关发布行政条文,进行一阵风式的检查、处理,当这场风过后,打击假冒伪劣食品的行动便偃旗息鼓,在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来。这种缺乏前瞻性和连续性的打击假冒伪劣食品的过程,使得中国的食品安全问题难以摆脱食品安全问题泛滥――打击――食品安全问题暂时缓解――再度猖獗――再打击这样的怪圈,无法从根本上解决问题。所以与西方国家相对应,我国的经济法应当以预防市场失灵和政府失灵,并加强社会整体利益协调发展为主导,而不是治标不治本的"事后补救"。
从西方国家宏观调控的经验来看,宏观调控不是与市场经济同时出现的,而是在市场经济的某个阶段对政府与市场关系的一种定位。21世纪的今天,现代市场经济已经成为"混合经济制度",其主要特征是综合发挥市场调节和政府宏观调控的作用。如果说市场失灵之假设为政府实施宏观调控奠定了理论基础,那么"政府失灵"则构成了规范政府宏观调控的根本原因。由于信息不足,滥用权力、腐败寻租、体制不健、管理不善等诸多方面的原因,政府在资源配置上可能是低效的甚至是无效的,这被称为政府失灵。在我国,由于建国以来一直实行计划经济体制,形成了一种高度行政化的经济运行体制。在这种体制下,政府失灵表现愈加明显。在食品安全监管领域,我国多头管理,一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法;另一方面则出现模糊或真空地带,给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全"都管但都管不好"的局面。其实,我国的地域范围大,生产力发展水平极不平衡,食品的产业链太长,不可能也不必要将食品安全的监管统一在一两个部门。当前应重点解决的是食品监管职责过于分散的状况,将对食品安全监管的职能相对集中,权责进一步明晰,并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率,降低行政成本。这些都要求政府的宏观调控走上法制化、规范化和程序化的轨道。因为"在市场经济条件下,政府所进行的宏观调控是必要的,但并非万能的、无所不包的,更非任意的,它必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷必须的限度内"。
三、我国宏观调控法的完善――转型经济法价值理念的制度支撑
(一)制定宏观调控基本法
目前我国整个宏观调控法缺乏一部统领性的法律,都是散见于各个单行法,财税法方面主要是《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国审计法》等;金融法方面则主要有《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》等。没有一部宏观调控基本法,使得各单行法之间缺乏协调统一性。此外,除了上述的一些立法层次较高的法律,我国还有一些诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《外汇管理条例》等行政立法,虽然摆脱了无法可依的状态,但是有违相关立法的逻辑性和严谨性,降低了其权威性和实效性。
首先,制定宏观调控基本法是落实宪法第七条的规定:"国家加强经济立法,完善宏观调控",也是呼应健全整个法律体系的要求。我国若是建立了宏观调控基本法,就可以对整个宏观调控法律体系确立共同的具体指导性规定,完善宏观调控法本身体系。再者,在宏观调控基本法中明确宏观调控法的基本原则、基本任务、基本目标等问题,可以协调各宏观调控专门法的运行,为消除和防止再度出现目前宏观调控散乱、不统一以及低效率的局面提供法律条件。第三,我们可以通过"基本法",使中央政府和地方政府宏观调控权限明确定位,并加以有效制约。第四,可以使政府宏观调控的实施及其违法责任追究等有程序保障。在着手起草基本法的过程中我们可以借鉴西方国家如德国的《经济的稳定增长促进法》与美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》的立法经验,并结合中国特有的国情,制定出合适的基本法。关于宏观调控基本法的体例与结构,学界并未达成统一。
(二)制定《规划法》
我国《规划法》一直是缺位的。新中国成立后,我国只先后制定了一些有关国家计划的规范性文件,整个体系缺乏系统性和整体性。近几年来,由于国内经济社会发展形势所迫,制定《规划法》的呼声越来越高。但是,在《规划法》与《计划法》两个名称之间的选择,也是学界内所争论的一个问题。中国人民大学经济法教授史际春认为,为了有别于计划经济时代的人治化的计划,"以法学人的眼光看,计划改规划,还应将脱法的计划变为法治的规划。"所以,用《规划法》名称更适合。在市场经济条件下,计划是有其必要性的,并且在整个宏观调控中占据重要的地位。我国需要一部具有宗旨意义的《规划法》。"三鹿奶粉"事件以及其他类似事件的发生主要原因就是各级政府的规划太具随意性、个人主观意志性、临时性和应急性。国家制定了《规划法》后就可以使各级政府的规划做到有法可依。在乳制品业行业,有了完善的《规划法》,就能依法对我国的乳制品行业的厂家布点、数量和规模都有一个相应的合理规划,避免企业为了竞争打价格战,以低价格争取消费者。
(三)完善我国的财税金融政策
我国1994年进行了分税制改革。所谓分税制,就是分税制财政管理体制的简称,是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。15年前确定的体制模式,或许在它刚实行的时候很适应经济的发展,但是在这几年来弊端却渐渐暴露了出来,在某些方面还会制约了经济的发展。分税制管理体制,实际上是扩大了中央财政的固定收入,而限制了地方财政收入,使基层财政陷入困境。如此一来,地方政府为了增加本地区财政收入,就会盲目得进行招商引资,甚至私自出台税收优惠政策等,从而一定程度的助长重复建设和盲目扩张。
因此针对以上问题,李昌庚博士提出的两点建议笔者认为很有建设性。一是通过财税金融政策的实施,下放财权,规范金融税收的优惠政策,间接遏制乳制品行业重复建设,避免企业盲目扩张;另一方面,通过财税金融政策的实施,积极扶持中小企业(事实上2007年《企业所得税法》已经注重保护中小企业的利益),合理控制企业规模的成长,为所有乳业行业营造公平有秩序的竞争环境。此外,笔者还认为应当对中央与地方之间进行法定的、明确的事权与财权的划分,中央不能随意的"收权"或者"放权",正如邓小平所说:"权力要下放,要解决中央与地方的关系。"这样也能避免地方政府产生"对抗情绪",滋生"地方保护主义",从源头上减少重复建设行为及其相应的不正当竞争行为。
参考文献:
[1]史际春,邓峰.经济法总论[M].北京:法律出版社,1998.
[2]李昌庚.经济法视野下的"毒奶粉"事件的思考――兼再论"转轨经济法学"等类似观点不可取[J].甘肃社会科学, 2009,(1).
[3]丛中笑.中国宏观调控与宏观调控法的梳理与重构――从实然分析和应然设计的角度[J].南京大学法律评论.2009.
[4]刘大洪.经济法学[M].北京:法律出版社,2007.