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【摘 要】 创建法治城市是一项艰巨而又复杂的系统工程，需要长期实践探索与经验积累。其中，法治政府建设作为一条红线，贯穿于法治城市构建的始终。正确认识并充分发挥法治政府在创建法治城市中的作用，是法学理论工作者与法治实践工作者共同关注的课题。
【关键词】 法治政府；法治城市；建设；作用
引言：
在几十年的计划经济体制下，政府几乎包办了社会生活的一切方面，所以，中国缺乏一个公众参与的机制。世界各国的经验对中国规划师和社区工作人员都是十分宝贵的。另一方面，中国近年来正在试行的一些做法，例如城市中的两级财政（市政府和区政府），三级管理（市、区及街道委员会），也为其他国家提供了新的经验。因此，本文试图以新的视角就法治政府在法治城市建设中的作用谈几点认识。
1 法治政府建设给法治城市建设注入动力
长时间以来，中国计划经济下的各项社会功能主要由一个“大政府”承担.社会，尤其在城市中，不但“小”，而且几乎只是政府在基层的延伸和执行机构。在市场经济条件下，社会功能的分配却有相当大的不同：它们分别由政府、非政府组织，企业和社区四部分来承担.正是这个不同，使现代意义上的城市规划从物质建设规划迈人社会发展规划的范畴。
我国法治政府建设属行政推动型。自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确提出建设法治政府以来，党中央、国务院高度重视法治政府建设，国务院先后发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），对各级政府依法行政、建设法治政府提出了明确目标和具体要求。特别是党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标，为法治政府建设设定了时间表。
从行政推动的角度，法治政府建设的动力性主要体现在两个方面：一是目标的延续性。从2004年《纲要》提出的“基本建设法治政府”到党的十八大报告提出的到2020年“基本建成法治政府”，它既表明了我们党推进法治政府建设进程的态度和决心，也清晰地向世界呈现了我国实现“建设法治政府”到“建成法治政府”这一历史跨越的时间表和路线图，体现了目标的一致性和延续性。这种目标的一致性和延续性，避免了“一阵风”和摇摆性，也避免了行政推动型容易出现动力逐级衰减的弊端。二是有效的执行性。由于党中央、国务院对推进法治政府建设高度重视，我国法治政府建设得到了有效推进。首先是组织落实。《纲要》颁布后为加强对依法行政工作的领导，从国务院各部门到省、市、县各级政府都成立了全面推进依法行政工作领导小组，明确行政首长作为本地、本部门推进依法行政工作的第一责任人，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、法制机构总协调、一级抓一级、逐级抓落实的工作格局。其次是任务落实。国务院在《纲要》和《意见》中对法治政府建设提出了具体的任务，要求各级政府认真组织制订落实《纲要》和《意见》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到五年有规划、年度有安排，确保《纲要》和《意见》得到全面正确执行。为此，各省、市都结合本地的实际制定方案和措施保证了任务落实。江苏经济社会发展较快，推进法治建设也较早。党的十五大确立依法治国基本方略后，江苏省委省政府及时作出依法治省的决策部署。进入新世纪，省委提出建设法治江苏的战略构想，于2004年7月14日在全国率先颁布省级法治建设纲领性文件——《法治江苏建设纲要》，明确提出到2020年建成“事事有法可依、人人知法守法、各方依法办事”的法治省份，基本实现全省经济、政治、文化和社会生活的法治化。2009年，省委省政府下发《关于深入推进法治江苏建设保障和促进科学发展的意见》，提出建设一批社会认可、人民满意的法治城市和法治县（市、区）。省委在规划我省“十二五”发展蓝图时，明确要求江苏不仅经济发展要走在全国前列，法治建设也要走在全国前列，并提出“法治江苏、平安江苏建设再上新水平”的目标。省第十二次党代会积极顺应人民群众的新要求新期待，将群众对法治建设的满意度纳入《江苏省全面建设更高水平小康社会指标体系》和《江苏基本实现现代化指标体系》。2012年，省委省政府召开深化法治江苏建设大会，印发《深化法治江苏建设的意见》，提出加快建成全国法治建设先导区。在法治江苏阶段性目标的引领下，经过多年的探索实践，法治保障和促进经济社会发展的作用日益显现，法治江苏建设取得显著成效。
2 法治政府建设给法治城市建设注入活力
法治政府建设没有固定的模式，也没有统一的路线图，加之我国地域辽阔、社会发展不平衡，尽管从国家层面上对法治政府建设提出了具体要求，但仍然给地方政府留下很大的探索空间。难能可贵的是，地方政府出于适应市场经济的客观要求和自我完善的内在动力，在法治政府建设中表现出积极的能动性和创造性。这种积极的能动性和创造性，不仅有效地推动了法治政府建设，也给法治城市建设注入了活力，促进了地方政治、经济与社会的发展，同时也对中央层面的立法建制和法治建设积累了经验。
转变政府职能、改革审批制度，这是建设法治政府的前提条件和重要内容，某种意义上也是建设法治政府的突破口。对此地方政府表现出极大的主动性和能动性。沈阳市从2002开始进行行政审批制度改革。改革前，沈阳市共有行政审批事项1229项，经过前后9次清理，沈阳市仅保留审批事项110项，成为全国副省级以上城市中审批项目最少的。同时大力推进审批方式创新。按照“规范審批、重心下移、简化手续、方便市民”的要求，建立7个市区融合的行政审批大厅，集中办理全市各类行政审批事项。办事大厅实行一门式受理、一站式审批、一口式收费、一条龙服务，实行并联审批。目前，沈阳正在进行新一轮的简政放权，加快政府职能的转变。
约束行政权力、规范政府行为，这是法治政府的本质要求，也是建设法治政府的核心内容。对此地方政府同样表现出主动性和能动性。2008年湖南在全国率先颁布了《湖南省行政程序规定》，填补了我国行政程序法的空白，在全国产生了广泛的示范意义。沈阳市为规范政府行为，2007年全面启动行政执法机关行政处罚自由裁量权细化工作。2011年以政府规章形式发布了《沈阳市规范行政处罚自由裁量权实施办法》，先后组织举办了全市规范行政处罚自由裁量权经验交流会和贯彻实施《实施办法》宣传系列活动，将全市41个具有行政处罚职能执法部门的《行政处罚自由裁量权指导标准》在政府法制网站上进行了集中公示。为使政府从权力本位向责任本位转变，先后出台了《沈阳市行政执法责任制实施方案》、《沈阳市重大行政处罚决定备案办法》和《沈阳市行政检查规定》等规章制度，建立了科学完善的依法行政考评体系，并纳入全市绩效考评。 从2011年开始，由中国政法大学法治政府研究院牵头发起设立、由专家团队和社会公众参与评选的“中国法治政府奖”已经举办了两届，先后评选出21个“中国法治政府奖”和18个“中国法治政府奖提名奖”。这些获奖内容多数来自于基层行政法治实践，涉及行政立法、行政执法、行政救济、行政指导、行政监督、行政考核、行政管理等诸多领域，获奖项目不仅体现出深刻的法治意蕴，更体现出社会管理创新的大智慧，给法治城市建设带来了活力。
3 法治政府建设给法治城市建设注入规制。
法治政府是由行政规制作保障的一整套的制度建设，是一种带有体系性、规制性和稳定性的结构模式。因此，法治政府建设必须防止“口号化”，必须有实实在在的制度建设作保障。行政规制不仅保障了法治政府建设，也促进了法治城市制度性建设，从而固化法治城市建设成果。
由于我国法治政府建设采取的是由政府主导、自上而下行政推动型的改革模式，出于公共行政达到的目标，行政自我规制在推动我国法治政府建设的进程中扮演了重要的角色。国务院于2004年发布的《纲要》和2010发布的《意见》涉及制度性要求有40多项，促使区县以上各级政府按照这些文件的要求，进行了一系列行政规制的创新，极大地促进了法治政府建设。目前，我国行政法治已经基本上建立起一套用以规范、监督行政权与维护、拓展公民权利的依法行政体制和机制，基本上实现了公共行政管理的制度化、规范化和程序化。随着行政规制的不断完善，法治政府建设中的制度性建设必将外化到整个社会的法治建设，给法治城市建设注入规则和法治含量。
4 法治政府建设给法治城市建设注入理性
实践离不开理论的指导，打造法治政府、建设法治城市离不开理性的关照。从普遍性的意义上来讲，法治政府有着深厚的理论渊源。随着资本主义社会产生和发展，资产阶级在与神权和工权的斗争中逐步形成了完备的现代西方法治政府理论体系。法治在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。由于行政权力具有独立于社会权力和统治权力的特性，加之其本身的操作性、技术性和事务性，它极可能存在用自身利益置换公共利益的可能性。所以，必须对国家权力特别是行政权力加以制约和监督。“把权力关在制度的籠子里”，这是法治政府理论体系建构的逻辑起点。实践需要的程度决定理论满足的程度。随着我国依法治国方略的全面实施，经过我国法学工作者、政府法律工作者以及社会各界有识之士的不懈努力，具有中国特色的法治政府理论体系不断丰富、法治政府建设的道路不断清晰。主要体现在以下三个方面：一是依法治国成为我们党的执政理念和治国方略。1997年党的十五大明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。2002年11月，党的十六大报告提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大报告，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标。党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。二是具有中国特色社会主义法治政府理论框架逐步形成。改革开放之初，有关法治政府的理论研究主要集中于对一些带有普遍性的行政法基本问题的讨论。在全面推进依法行政、建设法治政府的今大，有关法治政府的理论开始关注于我国法治政府建设的实践，集中探讨实现依法行政的体制和机制保障、依法行政与依法治国的关系、依法行政与市场经济的关系、行政权与司法权的关系等问题，逐步形成了符合中国实际的法治政府理论框架。三是法治政府建设的学术共同体初步形成。在我国法治政府的建设过程中，一个由高校、法学团体以及政府法律工作者所组成的学术共同体正在形成。
5 结语
建设法治城市不能仅仅依赖建设法治政府的推动。建设法治中国必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。探讨法治政府建设在法治城市建设中的作用，只是为深入研究法治政府和法治城市建设提供一个分析视角。无论是法治政府建设，还是法治城市建设，都可以归结于建设法治中国的道路。这条道路任重道远，既需要实务工作者的艰辛努力，又需要理论工作者研究成果的推动。我们相信，随着中国法治国家、法治政府、法治社会一体建设的深入，法治中国一定会实现！
参考文献：
[1]杨炼.法治国家、法治政府与法治社会一体建设[J].重庆社会科学，2014，10：48-54.
[2]孙启平.法治政府评价主体多元化问题研究[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2014，08：15-18.
[3]冯家亮.法治建设指标体系的建构路径[J].湖南大学学报（社会科学版），2014，04：138-143.
【关键词】 法治政府；法治城市；建设；作用
引言：
在几十年的计划经济体制下，政府几乎包办了社会生活的一切方面，所以，中国缺乏一个公众参与的机制。世界各国的经验对中国规划师和社区工作人员都是十分宝贵的。另一方面，中国近年来正在试行的一些做法，例如城市中的两级财政（市政府和区政府），三级管理（市、区及街道委员会），也为其他国家提供了新的经验。因此，本文试图以新的视角就法治政府在法治城市建设中的作用谈几点认识。
1 法治政府建设给法治城市建设注入动力
长时间以来，中国计划经济下的各项社会功能主要由一个“大政府”承担.社会，尤其在城市中，不但“小”，而且几乎只是政府在基层的延伸和执行机构。在市场经济条件下，社会功能的分配却有相当大的不同：它们分别由政府、非政府组织，企业和社区四部分来承担.正是这个不同，使现代意义上的城市规划从物质建设规划迈人社会发展规划的范畴。
我国法治政府建设属行政推动型。自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确提出建设法治政府以来，党中央、国务院高度重视法治政府建设，国务院先后发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），对各级政府依法行政、建设法治政府提出了明确目标和具体要求。特别是党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标，为法治政府建设设定了时间表。
从行政推动的角度，法治政府建设的动力性主要体现在两个方面：一是目标的延续性。从2004年《纲要》提出的“基本建设法治政府”到党的十八大报告提出的到2020年“基本建成法治政府”，它既表明了我们党推进法治政府建设进程的态度和决心，也清晰地向世界呈现了我国实现“建设法治政府”到“建成法治政府”这一历史跨越的时间表和路线图，体现了目标的一致性和延续性。这种目标的一致性和延续性，避免了“一阵风”和摇摆性，也避免了行政推动型容易出现动力逐级衰减的弊端。二是有效的执行性。由于党中央、国务院对推进法治政府建设高度重视，我国法治政府建设得到了有效推进。首先是组织落实。《纲要》颁布后为加强对依法行政工作的领导，从国务院各部门到省、市、县各级政府都成立了全面推进依法行政工作领导小组，明确行政首长作为本地、本部门推进依法行政工作的第一责任人，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、法制机构总协调、一级抓一级、逐级抓落实的工作格局。其次是任务落实。国务院在《纲要》和《意见》中对法治政府建设提出了具体的任务，要求各级政府认真组织制订落实《纲要》和《意见》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到五年有规划、年度有安排，确保《纲要》和《意见》得到全面正确执行。为此，各省、市都结合本地的实际制定方案和措施保证了任务落实。江苏经济社会发展较快，推进法治建设也较早。党的十五大确立依法治国基本方略后，江苏省委省政府及时作出依法治省的决策部署。进入新世纪，省委提出建设法治江苏的战略构想，于2004年7月14日在全国率先颁布省级法治建设纲领性文件——《法治江苏建设纲要》，明确提出到2020年建成“事事有法可依、人人知法守法、各方依法办事”的法治省份，基本实现全省经济、政治、文化和社会生活的法治化。2009年，省委省政府下发《关于深入推进法治江苏建设保障和促进科学发展的意见》，提出建设一批社会认可、人民满意的法治城市和法治县（市、区）。省委在规划我省“十二五”发展蓝图时，明确要求江苏不仅经济发展要走在全国前列，法治建设也要走在全国前列，并提出“法治江苏、平安江苏建设再上新水平”的目标。省第十二次党代会积极顺应人民群众的新要求新期待，将群众对法治建设的满意度纳入《江苏省全面建设更高水平小康社会指标体系》和《江苏基本实现现代化指标体系》。2012年，省委省政府召开深化法治江苏建设大会，印发《深化法治江苏建设的意见》，提出加快建成全国法治建设先导区。在法治江苏阶段性目标的引领下，经过多年的探索实践，法治保障和促进经济社会发展的作用日益显现，法治江苏建设取得显著成效。
2 法治政府建设给法治城市建设注入活力
法治政府建设没有固定的模式，也没有统一的路线图，加之我国地域辽阔、社会发展不平衡，尽管从国家层面上对法治政府建设提出了具体要求，但仍然给地方政府留下很大的探索空间。难能可贵的是，地方政府出于适应市场经济的客观要求和自我完善的内在动力，在法治政府建设中表现出积极的能动性和创造性。这种积极的能动性和创造性，不仅有效地推动了法治政府建设，也给法治城市建设注入了活力，促进了地方政治、经济与社会的发展，同时也对中央层面的立法建制和法治建设积累了经验。
转变政府职能、改革审批制度，这是建设法治政府的前提条件和重要内容，某种意义上也是建设法治政府的突破口。对此地方政府表现出极大的主动性和能动性。沈阳市从2002开始进行行政审批制度改革。改革前，沈阳市共有行政审批事项1229项，经过前后9次清理，沈阳市仅保留审批事项110项，成为全国副省级以上城市中审批项目最少的。同时大力推进审批方式创新。按照“规范審批、重心下移、简化手续、方便市民”的要求，建立7个市区融合的行政审批大厅，集中办理全市各类行政审批事项。办事大厅实行一门式受理、一站式审批、一口式收费、一条龙服务，实行并联审批。目前，沈阳正在进行新一轮的简政放权，加快政府职能的转变。
约束行政权力、规范政府行为，这是法治政府的本质要求，也是建设法治政府的核心内容。对此地方政府同样表现出主动性和能动性。2008年湖南在全国率先颁布了《湖南省行政程序规定》，填补了我国行政程序法的空白，在全国产生了广泛的示范意义。沈阳市为规范政府行为，2007年全面启动行政执法机关行政处罚自由裁量权细化工作。2011年以政府规章形式发布了《沈阳市规范行政处罚自由裁量权实施办法》，先后组织举办了全市规范行政处罚自由裁量权经验交流会和贯彻实施《实施办法》宣传系列活动，将全市41个具有行政处罚职能执法部门的《行政处罚自由裁量权指导标准》在政府法制网站上进行了集中公示。为使政府从权力本位向责任本位转变，先后出台了《沈阳市行政执法责任制实施方案》、《沈阳市重大行政处罚决定备案办法》和《沈阳市行政检查规定》等规章制度，建立了科学完善的依法行政考评体系，并纳入全市绩效考评。 从2011年开始，由中国政法大学法治政府研究院牵头发起设立、由专家团队和社会公众参与评选的“中国法治政府奖”已经举办了两届，先后评选出21个“中国法治政府奖”和18个“中国法治政府奖提名奖”。这些获奖内容多数来自于基层行政法治实践，涉及行政立法、行政执法、行政救济、行政指导、行政监督、行政考核、行政管理等诸多领域，获奖项目不仅体现出深刻的法治意蕴，更体现出社会管理创新的大智慧，给法治城市建设带来了活力。
3 法治政府建设给法治城市建设注入规制。
法治政府是由行政规制作保障的一整套的制度建设，是一种带有体系性、规制性和稳定性的结构模式。因此，法治政府建设必须防止“口号化”，必须有实实在在的制度建设作保障。行政规制不仅保障了法治政府建设，也促进了法治城市制度性建设，从而固化法治城市建设成果。
由于我国法治政府建设采取的是由政府主导、自上而下行政推动型的改革模式，出于公共行政达到的目标，行政自我规制在推动我国法治政府建设的进程中扮演了重要的角色。国务院于2004年发布的《纲要》和2010发布的《意见》涉及制度性要求有40多项，促使区县以上各级政府按照这些文件的要求，进行了一系列行政规制的创新，极大地促进了法治政府建设。目前，我国行政法治已经基本上建立起一套用以规范、监督行政权与维护、拓展公民权利的依法行政体制和机制，基本上实现了公共行政管理的制度化、规范化和程序化。随着行政规制的不断完善，法治政府建设中的制度性建设必将外化到整个社会的法治建设，给法治城市建设注入规则和法治含量。
4 法治政府建设给法治城市建设注入理性
实践离不开理论的指导，打造法治政府、建设法治城市离不开理性的关照。从普遍性的意义上来讲，法治政府有着深厚的理论渊源。随着资本主义社会产生和发展，资产阶级在与神权和工权的斗争中逐步形成了完备的现代西方法治政府理论体系。法治在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。由于行政权力具有独立于社会权力和统治权力的特性，加之其本身的操作性、技术性和事务性，它极可能存在用自身利益置换公共利益的可能性。所以，必须对国家权力特别是行政权力加以制约和监督。“把权力关在制度的籠子里”，这是法治政府理论体系建构的逻辑起点。实践需要的程度决定理论满足的程度。随着我国依法治国方略的全面实施，经过我国法学工作者、政府法律工作者以及社会各界有识之士的不懈努力，具有中国特色的法治政府理论体系不断丰富、法治政府建设的道路不断清晰。主要体现在以下三个方面：一是依法治国成为我们党的执政理念和治国方略。1997年党的十五大明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。2002年11月，党的十六大报告提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大报告，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标。党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。二是具有中国特色社会主义法治政府理论框架逐步形成。改革开放之初，有关法治政府的理论研究主要集中于对一些带有普遍性的行政法基本问题的讨论。在全面推进依法行政、建设法治政府的今大，有关法治政府的理论开始关注于我国法治政府建设的实践，集中探讨实现依法行政的体制和机制保障、依法行政与依法治国的关系、依法行政与市场经济的关系、行政权与司法权的关系等问题，逐步形成了符合中国实际的法治政府理论框架。三是法治政府建设的学术共同体初步形成。在我国法治政府的建设过程中，一个由高校、法学团体以及政府法律工作者所组成的学术共同体正在形成。
5 结语
建设法治城市不能仅仅依赖建设法治政府的推动。建设法治中国必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。探讨法治政府建设在法治城市建设中的作用，只是为深入研究法治政府和法治城市建设提供一个分析视角。无论是法治政府建设，还是法治城市建设，都可以归结于建设法治中国的道路。这条道路任重道远，既需要实务工作者的艰辛努力，又需要理论工作者研究成果的推动。我们相信，随着中国法治国家、法治政府、法治社会一体建设的深入，法治中国一定会实现！
参考文献：
[1]杨炼.法治国家、法治政府与法治社会一体建设[J].重庆社会科学，2014，10：48-54.
[2]孙启平.法治政府评价主体多元化问题研究[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2014，08：15-18.
[3]冯家亮.法治建设指标体系的建构路径[J].湖南大学学报（社会科学版），2014，04：138-143.