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摘 要：人民监督员制度是检察机关自身主动引入的一种监督，通过人民监督员的监督，社会监督的部分民意得以进入检察体制内和程序中，从整体上提升社会监督的有效性。由于人民监督员制度创设由检察机关全面主导，其监督的形式、效力均取决于检察机关的授权，因此人民监督员制度作为一种社会监督对检察工作的介入还相当有限。人民监督员监督制度须从检察权监督制约制度的整体地位去把握，避免将人民监督员制度视为自我束缚，从司法民主的高度完善人民监督员制度，以达到较好的社会效果和法律效果。
关键词：人民监督员；社会监督；制度完善
人民监督员制度是检察机关为强化对检察权的制约，在现行法律规定的框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而建立的监督制度，是社会监督直接与国家司法监督相衔接的一次重大实践。通过设置人民监督员制度管道，使社会监督的民意得以进入检察体制内和程序中，从整体上提升了对检察机关社会监督的有效性。人民监督员制度的实践和探索，对完善检察权的制约机制，保证检察权的正确行使，发挥了独特的积极作用，并取得了较好的社会效果和法律效果。但由于人民监督员制度创设是由检察机关全面主导，在监督的形式、监督效力上均取决于检察机关的授权，因此人民监督员制度作为一种社会监督对检察工作的介入还相当有限。笔者认为，推进人民监督员对检察工作的监督，应从人民监督员制度的性质、目的出发，充分保障人民监督员参与权、知情权和监督效力，使之其成为民众参与和监督检察工作的一种司法民主制度。
一、人民监督员监督检察活动的法理依据
在现代社会，任何权力都必须受到有效的监督和制约，司法权也不例外，这是法治国家的本质特征。检察机关作为司法机关在行使检察权时，“对检察权进行有效的监督和制约，是完成诉讼任务、实现诉讼目标不可替代的重要保障。”［1］因此，建立对检察权监督制约机制，是现代文明法治社会对司法活动过程的要求。
（一）人民监督员监督检察活动体现权利对权力制约的正当性
依据人民主权的宪政法治原则，每一个公民都是政治权利的主体和国家的主人，公民授权是国家权力的渊源，它有权对国家权力进行监督和制约。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，因而赋予人民监督员监督检察机关诉讼活动的权利。
检察权作为国家的一项重要权力，各国几乎无一例外地都建立了相应的制约机制。社会法律监督乃是国家法律监督的基础，建立和完善检察权的社会法律监督机制是当前检察司法体制的重点改革措施之一，对维护司法公正和保障人权具有重要的意义。“哪里有不受限制的裁量权，哪里便无法律制度可言。”［2］基于解决检察机关自侦案件外部监督制度的缺失，引进人民监督员制度，构设社会法律监督渠道，使之在监督程序上自侦案件与非自侦案件受到相同程度的监督，防止有可能出现的检察权滥用，是我国人民主权原则的必然要求和体现。
（二）人民监督员介入检察工作是司法程序公正的内在需要
正当程序指程序公正、合理、透明、受监督和制约，指规定国家司法权全部运行过程的理性形态。［3］人民监督员制度为社会监督进入检察机关自侦案件的司法诉讼程序打开了窗口，使自侦案件的犯罪嫌疑人的诉讼权利与非自侦案件的犯罪嫌疑人受到同等程度保障，符合程序正当原则。“本质上，人民监督员的监督是源于社会监督的权利型监督，是社会化和民主化的监督，其目的是通过这种监督，能够将相关的社情民意畅顺地反映到司法过程和司法决策中来，从而体现出司法的社会效果。”［4］人民监督员制度作为来自检察机关外部监督，其价值之一在于保障和实现检察机关司法程序正当性要求，满足公开和透明的公众期待。
（三）人民监督员监督制约有利于提高检察公信力
人民监督员制度作为制度化的社会监督，以民众世俗的的观点、相对独立的地位介入检察诉讼环节。犯罪嫌疑人对于司法机关的执法活动总是存在情感上的对立，对司法机关执法程序存在公正上的疑虑，犯罪嫌疑人更愿意相信受到监督的司法所带出的公正。人民监督员的监督作为一种社会监督，通过规范的特定程序使社情民意在检察诉讼环节产生法律的监督效力，有效打破“司法隔膜”，民意得到尊重，是阳光检务的重要载体和设置人民监督员制度之意义所在。
二、人民监督员制度推进中面临的困境
（一）人民监督员监督主体不具有超然独立的地位
依据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（下面简为《规定》）第二章“人民监督员的选任”的相关规定：人民监督员由省级、地市级人民检察院作出选任决定并颁发证书。新《规定》尽管将人民监督员由试行时的本级检察院选任改为上提一级选任，但依然没有改变“被监督者指定监督者”的定位，作为监督主体的人民监督员还是由被监督者的检察机关确定。这种制度设计，不可避免地损害了监督主体的独立性和公信力。这种由检察机关主导的“邀请监督”不管在形式还是实质都制约了人民监督员作用的发挥，是人民监督员制度进一步深化的基础性限制因素。
（二）监督范围面小制约人民监督员监督介入
人民监督员制度试行期间，人民监督员案件监督范围仅限人民检察院直接受理立案侦查的“三类案件”和“五种情形”，监督范围小。《规定》第十七条规定人民监督员案件监督范围同试行期间基本相同，人民监督员对检察机关职务犯罪侦查中特定的“七种情形”实施监督，并将“犯罪嫌疑人不服逮捕”情形不再列入人民监督员的案件监督范围。第十八条、第十九条规定的人民监督员对检察机关执法活动，检察队伍建设等可以提出意见和建议，从性质上是公民均可行使的一般权利，不属专为人民监督员创设的监督渠道。
（三）人民监督员的监督决议不具有法律上的确定力
《规定》第三十三条：“承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查…，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定”。人民监督员作出的决议仅是一种“建议或意见”，采纳与否取决于被监督的检察机关，对检察机关的司法活动和司法程序没有强制权。也就是说，在检察机关发生法律适用错误甚至事实分析错误等情况下，人民监督员监督无法发挥应有的纠错功能，它只能通过检察机关内部机制来被动实现监督目的，在某种意义上说，人民监督员监督沦为“形式”也就不出人们的意料之外。
（四）人民监督员监督保障制度不够充分
与基于上下级关系的权力监督不同，人民监督员制度作为来自于检察体系外的社会监督，客观条件的局限决定了人民监督员对检察侦查活动介入有限，掌握的相关信息不多，其监督行为的实现必须要有相应的机制来保证。如监督情形之一的“应当立案而不立案或者不应当立案而立案”，基于侦查保密的理由，如果没有设置检察机关必须向人民监督员刚性告知的规定，人民监督员是难以从检察机关获知相关信息的，发起监督更无从谈起。
三、完善人民监督员制度的构想和对策
（一）推进监督主体独立的制度化构建
人民监督员制度作为外部监督，监督者的独立地位至关重要。强化人民监督员监督主体履职公信力，首要的是在人民监督员的选任程序上赋予社会组织、个人更多的选择权，尽可能减少“被监督者选择监督者”的色彩。可探索由人大机关负责人民监督员的选任和管理，将人民监督员考察确认权由地方同级人大常委会行使，作为被监督的检察机关仅对人民监督员的选任提出建议和协调，不具有决定权，以此提高监督者地位的独立性。在个案监督上依规定程序从数据库中随机抽取人民监督员参与案件监督，增强监督的公信力和有效性，从而实现以社会公众力量来监督制约检察权的目的。
（二）确立人民监督员监督确定力
人民监督员制度程序价值还是建立在监督行为能引起相应的法律后果之上的，只有赋予人民监督员监督意见、建议的确定力才能实现监督制约的目的。建议在确保检察司法独立的前提下，给予人民监督员监督意见对检察机关具有一定程度上的确定力，检察机关非经法定程序不得随意否决。基于查办职务犯罪“侦诉一体”的特点，检察机关应当慎用拟不起诉权，如人民监督员表决意见不同意检察办案部门拟不起诉决定的，检察机关应当接受并向法院提起诉讼，从而实现程序公正“有效监督”的制度设置价值目标，使其真正成为民众参与和监督检察工作的一种司法民主制度。
（三）保障人民监督员的监督介入主动权
监督介入权是人民监督员实施案件监督的关键。《规定》第十七条规定的“七种”应当启动人民监督员监督程序的情形中，除第四项、第五项即“拟撤销案件的；拟不起诉的”由检察机关人民监督员办事机构启动监督程序外，其他“五种情形”的监督由人民监督员发动。由于目前人民监督员监督介入权完全掌握在检察机关，丧失了发动监督的主动权。对此，建议建立及时向人民监督员提供监督案件案情机制，开启人民监督员介入检务活动的绿色通道，保障人民监督员个案监督的主动介入权。
（四）保证人民监督员在个案监督过程中的独立性
在现行的人民监督员制度框架下，人民监督员在实施个案监督的活动中较容易受检察办案人员对案件事实认定和法律评价观点的影响。建议在人民监督员个案监督设置一个前置案件阅卷程序，使人民监督员对案件的事实、证据有较充分的了解后才正式启动案件评议程序。在个案监督中要注重保障人民监督员独立评议权。由于检察工作业务性比较强，特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件，更是处在罪与非罪，此罪与彼罪的边缘地带，保障检察机关办案人员在个案监督过程中不干预，不提供倾向性意见，保障人民监督员的独立性，阻断办案检察官对个案证据的分析和法律的适用对参与案件监督人民监督员的影响，使人民监督员监督得以客观真实地体现民意。
结语
监督法律制度的价值在于司法权力控制在权利之下，其功能的有效发挥在于它与司法实践的需要相适应。完善人民监督员监督制度必须从检察权监督制约制度的整体地位去把握，从推进司法民主的高度完善人民监督员制度，避免将人民监督员制度视为自我束缚，从而增强检察权行使的监督力度，使之成为具有独特意义的监督制度，为提升检察公信力，推进司法公正发挥应有的作用。
注释：
［1］ 邓思清，《检察权研究》。北京大学出版社，2007.462。
［2］ 左卫民、周长军：《刑诉诉讼的理念》，法律出版社1999年版，第一页。
［3］ 宋英辉、李忠诚，刑事程序法功能研究［M］。北京：中国人民公安大学出版社，2004.352。
［4］ 汤维建，《人民监督员的制度价值与制度边界》。《检察日报》，2010年4月14日，第三版。
（作者通讯地址：广东省广州市黄埔区人民检察院，广东广州510700）
关键词：人民监督员；社会监督；制度完善
人民监督员制度是检察机关为强化对检察权的制约，在现行法律规定的框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而建立的监督制度，是社会监督直接与国家司法监督相衔接的一次重大实践。通过设置人民监督员制度管道，使社会监督的民意得以进入检察体制内和程序中，从整体上提升了对检察机关社会监督的有效性。人民监督员制度的实践和探索，对完善检察权的制约机制，保证检察权的正确行使，发挥了独特的积极作用，并取得了较好的社会效果和法律效果。但由于人民监督员制度创设是由检察机关全面主导，在监督的形式、监督效力上均取决于检察机关的授权，因此人民监督员制度作为一种社会监督对检察工作的介入还相当有限。笔者认为，推进人民监督员对检察工作的监督，应从人民监督员制度的性质、目的出发，充分保障人民监督员参与权、知情权和监督效力，使之其成为民众参与和监督检察工作的一种司法民主制度。
一、人民监督员监督检察活动的法理依据
在现代社会，任何权力都必须受到有效的监督和制约，司法权也不例外，这是法治国家的本质特征。检察机关作为司法机关在行使检察权时，“对检察权进行有效的监督和制约，是完成诉讼任务、实现诉讼目标不可替代的重要保障。”［1］因此，建立对检察权监督制约机制，是现代文明法治社会对司法活动过程的要求。
（一）人民监督员监督检察活动体现权利对权力制约的正当性
依据人民主权的宪政法治原则，每一个公民都是政治权利的主体和国家的主人，公民授权是国家权力的渊源，它有权对国家权力进行监督和制约。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，因而赋予人民监督员监督检察机关诉讼活动的权利。
检察权作为国家的一项重要权力，各国几乎无一例外地都建立了相应的制约机制。社会法律监督乃是国家法律监督的基础，建立和完善检察权的社会法律监督机制是当前检察司法体制的重点改革措施之一，对维护司法公正和保障人权具有重要的意义。“哪里有不受限制的裁量权，哪里便无法律制度可言。”［2］基于解决检察机关自侦案件外部监督制度的缺失，引进人民监督员制度，构设社会法律监督渠道，使之在监督程序上自侦案件与非自侦案件受到相同程度的监督，防止有可能出现的检察权滥用，是我国人民主权原则的必然要求和体现。
（二）人民监督员介入检察工作是司法程序公正的内在需要
正当程序指程序公正、合理、透明、受监督和制约，指规定国家司法权全部运行过程的理性形态。［3］人民监督员制度为社会监督进入检察机关自侦案件的司法诉讼程序打开了窗口，使自侦案件的犯罪嫌疑人的诉讼权利与非自侦案件的犯罪嫌疑人受到同等程度保障，符合程序正当原则。“本质上，人民监督员的监督是源于社会监督的权利型监督，是社会化和民主化的监督，其目的是通过这种监督，能够将相关的社情民意畅顺地反映到司法过程和司法决策中来，从而体现出司法的社会效果。”［4］人民监督员制度作为来自检察机关外部监督，其价值之一在于保障和实现检察机关司法程序正当性要求，满足公开和透明的公众期待。
（三）人民监督员监督制约有利于提高检察公信力
人民监督员制度作为制度化的社会监督，以民众世俗的的观点、相对独立的地位介入检察诉讼环节。犯罪嫌疑人对于司法机关的执法活动总是存在情感上的对立，对司法机关执法程序存在公正上的疑虑，犯罪嫌疑人更愿意相信受到监督的司法所带出的公正。人民监督员的监督作为一种社会监督，通过规范的特定程序使社情民意在检察诉讼环节产生法律的监督效力，有效打破“司法隔膜”，民意得到尊重，是阳光检务的重要载体和设置人民监督员制度之意义所在。
二、人民监督员制度推进中面临的困境
（一）人民监督员监督主体不具有超然独立的地位
依据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（下面简为《规定》）第二章“人民监督员的选任”的相关规定：人民监督员由省级、地市级人民检察院作出选任决定并颁发证书。新《规定》尽管将人民监督员由试行时的本级检察院选任改为上提一级选任，但依然没有改变“被监督者指定监督者”的定位，作为监督主体的人民监督员还是由被监督者的检察机关确定。这种制度设计，不可避免地损害了监督主体的独立性和公信力。这种由检察机关主导的“邀请监督”不管在形式还是实质都制约了人民监督员作用的发挥，是人民监督员制度进一步深化的基础性限制因素。
（二）监督范围面小制约人民监督员监督介入
人民监督员制度试行期间，人民监督员案件监督范围仅限人民检察院直接受理立案侦查的“三类案件”和“五种情形”，监督范围小。《规定》第十七条规定人民监督员案件监督范围同试行期间基本相同，人民监督员对检察机关职务犯罪侦查中特定的“七种情形”实施监督，并将“犯罪嫌疑人不服逮捕”情形不再列入人民监督员的案件监督范围。第十八条、第十九条规定的人民监督员对检察机关执法活动，检察队伍建设等可以提出意见和建议，从性质上是公民均可行使的一般权利，不属专为人民监督员创设的监督渠道。
（三）人民监督员的监督决议不具有法律上的确定力
《规定》第三十三条：“承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查…，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定”。人民监督员作出的决议仅是一种“建议或意见”，采纳与否取决于被监督的检察机关，对检察机关的司法活动和司法程序没有强制权。也就是说，在检察机关发生法律适用错误甚至事实分析错误等情况下，人民监督员监督无法发挥应有的纠错功能，它只能通过检察机关内部机制来被动实现监督目的，在某种意义上说，人民监督员监督沦为“形式”也就不出人们的意料之外。
（四）人民监督员监督保障制度不够充分
与基于上下级关系的权力监督不同，人民监督员制度作为来自于检察体系外的社会监督，客观条件的局限决定了人民监督员对检察侦查活动介入有限，掌握的相关信息不多，其监督行为的实现必须要有相应的机制来保证。如监督情形之一的“应当立案而不立案或者不应当立案而立案”，基于侦查保密的理由，如果没有设置检察机关必须向人民监督员刚性告知的规定，人民监督员是难以从检察机关获知相关信息的，发起监督更无从谈起。
三、完善人民监督员制度的构想和对策
（一）推进监督主体独立的制度化构建
人民监督员制度作为外部监督，监督者的独立地位至关重要。强化人民监督员监督主体履职公信力，首要的是在人民监督员的选任程序上赋予社会组织、个人更多的选择权，尽可能减少“被监督者选择监督者”的色彩。可探索由人大机关负责人民监督员的选任和管理，将人民监督员考察确认权由地方同级人大常委会行使，作为被监督的检察机关仅对人民监督员的选任提出建议和协调，不具有决定权，以此提高监督者地位的独立性。在个案监督上依规定程序从数据库中随机抽取人民监督员参与案件监督，增强监督的公信力和有效性，从而实现以社会公众力量来监督制约检察权的目的。
（二）确立人民监督员监督确定力
人民监督员制度程序价值还是建立在监督行为能引起相应的法律后果之上的，只有赋予人民监督员监督意见、建议的确定力才能实现监督制约的目的。建议在确保检察司法独立的前提下，给予人民监督员监督意见对检察机关具有一定程度上的确定力，检察机关非经法定程序不得随意否决。基于查办职务犯罪“侦诉一体”的特点，检察机关应当慎用拟不起诉权，如人民监督员表决意见不同意检察办案部门拟不起诉决定的，检察机关应当接受并向法院提起诉讼，从而实现程序公正“有效监督”的制度设置价值目标，使其真正成为民众参与和监督检察工作的一种司法民主制度。
（三）保障人民监督员的监督介入主动权
监督介入权是人民监督员实施案件监督的关键。《规定》第十七条规定的“七种”应当启动人民监督员监督程序的情形中，除第四项、第五项即“拟撤销案件的；拟不起诉的”由检察机关人民监督员办事机构启动监督程序外，其他“五种情形”的监督由人民监督员发动。由于目前人民监督员监督介入权完全掌握在检察机关，丧失了发动监督的主动权。对此，建议建立及时向人民监督员提供监督案件案情机制，开启人民监督员介入检务活动的绿色通道，保障人民监督员个案监督的主动介入权。
（四）保证人民监督员在个案监督过程中的独立性
在现行的人民监督员制度框架下，人民监督员在实施个案监督的活动中较容易受检察办案人员对案件事实认定和法律评价观点的影响。建议在人民监督员个案监督设置一个前置案件阅卷程序，使人民监督员对案件的事实、证据有较充分的了解后才正式启动案件评议程序。在个案监督中要注重保障人民监督员独立评议权。由于检察工作业务性比较强，特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件，更是处在罪与非罪，此罪与彼罪的边缘地带，保障检察机关办案人员在个案监督过程中不干预，不提供倾向性意见，保障人民监督员的独立性，阻断办案检察官对个案证据的分析和法律的适用对参与案件监督人民监督员的影响，使人民监督员监督得以客观真实地体现民意。
结语
监督法律制度的价值在于司法权力控制在权利之下，其功能的有效发挥在于它与司法实践的需要相适应。完善人民监督员监督制度必须从检察权监督制约制度的整体地位去把握，从推进司法民主的高度完善人民监督员制度，避免将人民监督员制度视为自我束缚，从而增强检察权行使的监督力度，使之成为具有独特意义的监督制度，为提升检察公信力，推进司法公正发挥应有的作用。
注释：
［1］ 邓思清，《检察权研究》。北京大学出版社，2007.462。
［2］ 左卫民、周长军：《刑诉诉讼的理念》，法律出版社1999年版，第一页。
［3］ 宋英辉、李忠诚，刑事程序法功能研究［M］。北京：中国人民公安大学出版社，2004.352。
［4］ 汤维建，《人民监督员的制度价值与制度边界》。《检察日报》，2010年4月14日，第三版。
（作者通讯地址：广东省广州市黄埔区人民检察院，广东广州510700）