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摘要：农民工作为我国城乡二元体制下的特定产物，其劳动权益时常受到侵害，迫切需要法律援助。中央专项彩票公益金法律援助项目使很大一部分收入略高于经济困难标准，但又无力负担法律维权的农民工这样的“夹心层”也同样可以获得法律援助，维护其合法权益，同时也是由新型社会组织承担公共服务事项的一种重要创新。
关键词：农民工；法律援助；中央专项彩票公益金法律援助项目
中图分类号：D926.5
一、研究的背景
（一）中国农民工与新时期农民工问题
“农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。”[1]
中国农民工与新时期农民工问题的现状可以概括为以下几点：
1.农民工的规模庞大，以外出和青壮年为主。据国家统计局2012年4月27日的报告，其抽样调查结果推算，2011年全国农民工总量达到25278万人，比上年增长4.4%。其中，外出农民工15863万人，增长3.4%。从年龄段看，农民工以青壮年为主，16-20岁占6.3%，21-30岁占32.7%，31-40岁占22.7%，41-50岁占24.0%，50岁以上的农民工占14.3%。[2]另外据全国总工会的项目统计，“我国现阶段的新生代农民工，即1980年及以后出生的农民工总数约有近1亿人，占农民工总数的60%，已成为外出务工农民工主体”。[3]
2.农民工就业不稳定性与流动性强、权益受损明显。受经济条件的制约，许多农民工居住在距工作单位相对较近且房租低廉的城郊结合部，更有甚者居住在一些废弃的老、旧、危房内。[4]由于农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，他们自身的合法权益难以得到保护，会导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态。[3]在现实中，农民工的权益时常受到侵害，主要表现在以下几个方面：劳动时间过长，休息权受到侵害；劳动报酬权受到侵害，很多时候享受不到同工同酬，还时常遭遇拖欠甚至拒付工资；农民工的工作环境恶劣，缺乏必要的劳动保护以及社会保险和福利权利的缺失。
3.新时期的农民工文化程度有所提高，权利意识萌发，法律援助需求强烈。据国家统计局的统计，在农民工中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。外出农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度分别占88.4%和93.8%。[2]新时期的农民工相比上一代农民工，其权利意识开始萌发，不愿再像其祖辈般对自己所遭受的不平等待遇逆来顺受，会积极采取多渠道多形式的权利主张，其中也包括申请法律援助。[5]
综上，农民工权益受到侵犯的情况十分严重，但由于农民工的知识水平和经济状况很多时候不足以使他们自身运用法律来维护权益，但新时期的农民工又具有了较强的权利意识和维权意识，必须建立和健全我国的农民工法律援助机制，保护农民工的合法权益。
（二）农民工获得法律援助的必要性
“法律援助实质上就是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助的一种司法救济制度。”[6] 2006年3月27日，国务院特别发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，其中在二十九条规定：“要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。”由于农民工权益受损明显，用法律援助机制来维护农民工的权益，有其存在的必要性：
1.法律援助可以解决部分农民工不懂法的问题。农民工相对而言文化层次较低，缺乏基本的法律常识，很多农民工简单的认为遭遇不公平，但不知自己究竟有什么权利，法律援助可以为其提供专业的法律咨询，让其明确自己的什么权益遭到了侵害，可以通过法律手段保障。法律援助是最基本的制度性帮助，是弱势群体所应获得的最低程度的帮助。[7]
2.法律援助可以解决农民工因为贫困而无法法律维权的窘境。新时期农民工虽然权利意识萌发，希望通过法律途径维权，但受经济条件所限，仍旧无钱聘请律师维权。如果农民工可以便捷地获得免费的法律援助服务，农民工就会努力地拿起法律的武器进行维权。
3.为农民工提供法律援助可以实现司法公正、维护社会稳定。农民工的权益和其他公民的权益同样重要，这是宪法赋予我们每个公民的权利。法律援助可以使农民工权益纠纷和案件得到及时解决，实现司法公正、维护社会稳定。[8]
总之，农民工作为中国社会转型时期出现的一个特殊群体，增强和完善农民工的法律援助制度将保障农民工的权益，维护社会稳定，对法治国家的建立有其必要性和重要意义，也是倡行联合国发展开发计划署提出的法律赋能的具体表现。
二、研究现状及研究问题的提出
（一）研究综述
国内有很多学者对农民工接受法律援助的现状与困境进行了分析。对于农民工的法律援助，大部分文献都说明了农民工的权益受到侵害，需要得到法律援助，但同时也指明农民工维权即便是进入法律维权程序，也面临重重困难，常常是花费了时间和精力，却最终得不到令人满意的结果。
1.农民工法律援助的困境
（1）缺乏必要的经费和人力资源。有很多学者都提出政府承担法律援助责任在落实方面还不够完善，法律援助工作还缺乏必要的经费和人力资源保障。“目前，全国还有160个县（区）未成立法律援助机构，已成立的法律援助机构中有15%的机构没有专职人员。多数县区法律援助机构人员在3人以下。这种人员现状根本无法满足包括农民工在内的困难群众的法律援助需求。”陈昊以及韩娟都提出，经费的短缺严重影响了我国法律援助事业的进一步发展，是阻碍法律援助工作的最大难题。冯哲提出：“农民工自身维权意识与能力欠缺制约着法律援助制度的发展；法律援助机构及服务人员的数量及设置无法满足农民工维权案件的需要。”[9]P67 （2）农民工法律援助缺乏专业性和连贯性。韩娟提出：在我国的许多地区农民工法律援助工作还没有实现人员的专业化，一些办案人员对农民工案件相关的法律不熟悉，业务水平不高，责任心不强，导致了农民工对法律援助的不信任。[10]柳忠卫提出由于农民工法律援助案件往往办案时间长，调查取证难度大， 而政府对此类案件的补助又较少，致使专业律师不愿意承接农民工法律援助案件。乡镇法律服务所的工作人员虽然比较愿意接受农民工法律援助案件，但却由于他们相对专业水平不精而导致援助缺乏一定的专业性。另外，他还提出法律援助律师有时只是办理援助案件的某个阶段，比如仅办理劳动仲裁阶段，而后续的诉讼阶段还需农民工另行提出援助申请。由于农民工劳动争议案件程序的复杂性，这种不连贯的法律援助会导致农民工对法律援助申请的畏缩。[11]
（3）农民工法律援助周期长，质量堪忧。有学者提出，农民工维权时间漫长，成本过高，简单的劳动争议案件根据法律规定也必须经过劳动仲裁、法院一审、二审和强制执行才能完成。另外也有学者提出，由于我国法律对法律援助行政不作为没有具体的问责制度，导致很多法律援助机构的工作人员的责任心不强，法律援助的质量堪忧。[12]
2.对农民工法律援助的改进建议。
（1）扩大投入。很多学者都建议要加大投入，为农民工法律援助工作提供人力和财力支持。贾午光提出中央财政应在每年拨付的地方法律援助办案专款中和各省（区、市）政府设立的法律援助专项资金中增加专门针对农民工法律援助的经费，用于扶持农民工比较集中的地方开展法律援助工作。[12]
（2）提高质量，加强监督。在提高质量方面，有些学者提出可以建立“事前、事中、事后三个阶段相结合的质量监控体系”。首先，在事前监督阶段，援助机构应告知申请法律援助的农民工所享有的权利和义务并选派业务能力和工作责任心强的人员办案。其次，在事中监督阶段，援助机构要对办案过程跟踪检查，力争每个工作阶段的信息及时沟通。再次，在事后监督阶段，援助机构要进行主补贴的核发与监督案卷归档。援助机构还应定期或不定期地进行法律援助案件办案质量检查，并将检查结果予以通报。[13]
（3）创新机制。有学者建议应该完善施援主体建设，除了传统的司法行政机关设置的法律援助机构外，应加大法律援助工作站的建设，尤其是在农民工聚集地区，应保障法律援助工作站的覆盖面。另外，可以考虑将高校纳入到法律援助机构序列之中，很多高校教师具备律师从业资格，而高校学生又有法律实践的热情与知识，其有时间为农民工提供法律援助服务。[14]
（4）建立异地协作机制。有学者提出要加强农民工输入地和输出地法律援助机构之间的协作。由于农民工的流动特性，异地协作机制对于农民工维权意义重大。杨宏建议：“对案件发生在本省、当事人已回户籍地或在外地的，可由现所在地法律援助机构进行审查受理，并通过协助制度由案发地的法律援助机构提供援助。输出地可以依托本地政府在输入地的办事机构，输入地法律援助机构可以要求输出地法律援助机构就案件调查取证、送达法律文书等事项提供协助。”[8]
（二）研究问题的提出
综上，关于农民工法律援助的文献大多局限于现行法律援助机构的困境并提出相关的改进意见，但尚无文献涉及彩票公益金法律援助项目在农民工法律援助方面的实践和探讨。因此，本文试图解答如下问题：中央专项彩票公益金法律援助项目是否可以化解上述农民工法律援助的困境？
本文以彩票公益金法援项目为研究对象，考察其在农民工法律援助服务方面的优势，探析其是否解决了农民工法律援助的困境，是否符合农民工特别是新时期农民工的维权特点。本文的研究途径主要是整理中国法律援助基金会项目网站的数据库资料，并在此基础上，通过开展座谈会和个案访谈的方法进行实证研究。课题组选取北京市、河南省和陕西省为调查点，在各调查点与当地司法局、提供法律援助服务的机构开座谈会。另外，笔者在北京市选取了三例比较有代表性的农民工案件的案卷进行查阅，三个案例分别涉及工伤保险待遇给付、欠薪和固定劳动合同的确定，笔者对其中两位受援人进行了面对面的个案访谈。
三、研究分析
（一）新时期农民工法律援助案件的总体特点
1.农民工法律援助维权环节多，周期长
据统计，农民工申请法律援助的案件大多是劳动合同、拖欠工资、工伤赔偿等劳动争议案件。比如农民工若遭遇工伤，而工伤认定的前提是有确定的劳动关系。但农民工很多情况下在非正规企业就业，没有劳动合同是很普遍的。在北京致诚农民工法律援助与研究中心援助的211起工伤案件中，只有26个人有劳动合同。[15]P107要确认劳动关系就必须通过劳动仲裁，如果对劳动仲裁不服，还要经历法院的一审、二审程序，这就大约需要一年的时间。其次，就算能确定劳动关系，工伤认定本身也是很大的障碍。如果是职业病患者，还要先经过职业病诊断，对诊断结论不服，还需要进行两次鉴定。而工伤认定本身就是一个漫长的过程：法律规定时限是六十个工作日，但如果中间有争议或者用人单位故意耍赖拖时间的话，往往要走好几年。因为对工伤认定决定不服，可以提起行政复议及行政诉讼的一审、二审。认定完工伤后，还需要进行劳动能力鉴定，对鉴定结论不服的，还可以申请重新鉴定，这样也要耗费几个月的时间。据北京致诚农民工法律援助与研究中心调查显示，农民工工伤维权道路维艰，从发生工伤到生效判决，最短的时间3年9个月，最长达6年7个月。
2.农民工维权专业性要求高
由于农民工维权环节多，规定纷繁复杂，因此特别需要专业的律师提供专业的法律服务。这在笔者对王师傅（受援人案例编号20130514HD-11）的访谈中可以很明显地看出。王师傅告诉笔者，他在之前也咨询了一些其他律师，这些律师告诉他这个案子没什么希望。他自己之前也买了很多相关法律书籍，但仅仅只关注于要求单位给付工伤补偿款2万多，而不知道单位让其待岗在家也需要支付补偿，更不知道自己这种情况可以要求单位与其签订无固定期限的劳动合同，为其之后的长期治疗的医药费提供保障。但最后他找到了专注于劳动争议的公益律所后，专业的律师不仅为其免费的提供了法律援助服务，还通过诉讼为其争取到了其他权利。笔者访谈的两个彩票公益金项目执行机构都专注于农民工劳动争议，由专职律师组成，专业性强，业务水平高，有很强的社会影响力。 3.农民工取证困难，成本高
很多情况下，由于缺乏法律意识，农民工往往没有工作证、工资条等证据，而登记表、出勤表等也往往保存在包工头或者建筑公司手里。由于其没有劳动合同和证明，通过法律途径解决，尤其是司法途径，没有了上述证据，受雇单位又没有强制出庭义务，劳动仲裁机构很难确认劳动关系。而且在调研中，笔者发现，大部分农民工都是被老乡叫来的，根本不知道其雇佣单位是谁，一旦发生事故，连要求给付工伤待遇的单位都不能确定。这就需要律师多方面帮助查找梳理，多方取证，成本很高。
4.农民工争议有时具有异地性和群体性
农民工流动性强，农民工维权案件，有些需要跨市、跨省援助。有时，涉案农民工人数众多，比如集体讨薪案件，多以共同诉讼的形式出现，具有群体性。
（二）彩票公益金法律援助项目的实施现状
彩票公益金法律援助项目运行三年以来取得了很大的社会效益。2009年至2010年，中央专项彩票公益金支持法律援助项目的资金为每年5000万元，2011年的资金则增至1亿元。截至2012年12月8日，该项目共办理法律援助案件10万多件，直接受益人群达226072人，为困难群众挽回经济损失超过54亿元，并有100多万人获得了免费的法律咨询。彩票公益金项目三年援助的农民工案件为51117起，占项目援助案件总数的45.2%；共援助农民工97524人次，占全部援助人数的57.4%；对农民工的补贴金额为人民币8798余万元，为受援人挽回利益（经济损失）超过26亿。
彩票公益金项目的实施主体有五大类：政府法律援助机构、法律援助类民办非企业、妇联法律帮助机构、全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织。不同的实施主体有不同的特点，能满足不同人群的需求，不是非此即彼的选择，而是优势互补，并形成良性竞争关系，促进法律援助事业发展，满足困难群众不断增长的法律援助需求。
（三）彩票公益金法援项目的优势
首先，彩票公益金法援项目放宽了经济困难标准，扩大了援助的对象。我国《法律援助条例》规定的援助标准是“经济困难”，但事实上，很大部分在城市打工的农民工都属于收入略高于经济困难标准，但又无力负担法律维权的“夹心层”。 彩票公益金项目将经济标准放宽到：在一定条件下，当事人经济状况可以高于当地法律援助经济困难标准，低于当地城镇职工最低工资标准。这样就扩大了援助对象。
其次，农民工获得法律援助的渠道拓宽了。由于彩票公益金项目实施主体的多元性，很多维权的农民工会主动选择专业的民非机构。彩票公益金支持下的专业性民非企业，对案件就会有很精道专业的见解，也更能为劳动者提供法律服务，维护其基本权益。
（四）彩票公益金项目实施中存在的问题
1.基金的品牌效应不突出。在访谈中，受援助的对象都知道是免费获得了法律援助，对承办的单位及提供法律援助的律师非常感激，但当问及是否知道彩票公益金项目，大部分都表示不清楚。
2.项目管理没有采取基金运作模式，还是沿用了对个案进行补贴的方式，但本身基金没有项目管理费用的成本支持，也没有基金宣传的费用支持。
3.基金的扶持还没有很切合农民工案件的特点。如上文提到的，农民工具有就业不稳定性与流动性强。但在彩票公益金项目下，三年跨区的案件只有1808件，只占全部案件的1.7%。另外，由于劳动纠纷耗时长，工伤时间长，而基金是按季度支付，按年度申请经费，这些都会影响资金的使用。
五、小结
综上，虽然彩票公益金项目在运行上有一些不足的地方，但彩票公益金项目解决了上文提到的农民工法律援助投入不够，专业性不强，有中断性的困境。另外，彩票公益金项目事实上也体现了很多学者的建议：比如“提高质量，加强监督”，项目有很严格的质量监控体系，很多案例都成为了法律援助的典型案例，受援者的满意度很高。又比如有学者建议应该创新机制，完善施援主体建设，而彩票公益金项目恰好秉承了这个特色，不同的实施主体优势互补，拓宽了农民工获得法律援助的渠道。总之，项目放宽了经济困难标准，扩大了援助的对象，采取多种实施主体的运行机制在很大程度上补充满足了新时期农民工法律援助的要求。
参考文献：
[1]郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题：理论判断与政策思路[J].中国人民大学学报.2006，（6）.
[2]2011年我国农民工调查监测报告，来源：国家统计局官网。
[3]全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报，2010-06-21.
[4]郑功成.农民工的权益与社会保障[J].中国党政干部论坛.2002，（8）.
[5]许丽英，李明然.新生代农民工法律援助机制探析[J].学术交流.2012，（5）.
[6][美]威廉·里斯，小史密斯.法律援助在美国：未来方向[J].（宫晓冰.各国法律援助理论研究[M].）中国方正出版社，1999.
[7]赵兴宏，李玮.弱势群体的权益保护及其法律援助[J].社会科学辑刊. 2005，（4）.
[8]杨宏.完善农民工法律援助制度探析[J].人民论坛，2010，（2）.
[9]冯哲. 农民工法律援助制度困境： 分析与解决[J].农业经济，2009，（8）.
[10]韩娟.新形势下农民工法律援助制度探析[J].法制与社会，2011，（9）.
[11]柳忠卫，鲁晨生.城市农民工法律援助问题研究——关注和谐社会构建中的弱势群体[J]. 安徽警官职业学院学报，2006，（6）.
[12]贾午光，高贞.农民工法律援助工作现状、问题及对策建议[J].中国司法，2006，（11）.
[13]陈昊.我国农民工法律援助问题与对策研究[J].经济与社会发展，2010，（9）.
[14]许丽英，李明然.新生代农民工法律援助机制探析[J].学术交流，2012，（5）.
[15]佟丽华.谁动了他们的权利？——中国农民工权益保护研究报告[M].法律出版社，2008.
作者简介：周超（1978-），女，浙江杭州人，中国农业大学人文与发展学院法律系，讲师，博士。研究方向为农村法制。
（责任编辑：李直）
关键词：农民工；法律援助；中央专项彩票公益金法律援助项目
中图分类号：D926.5
一、研究的背景
（一）中国农民工与新时期农民工问题
“农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。”[1]
中国农民工与新时期农民工问题的现状可以概括为以下几点：
1.农民工的规模庞大，以外出和青壮年为主。据国家统计局2012年4月27日的报告，其抽样调查结果推算，2011年全国农民工总量达到25278万人，比上年增长4.4%。其中，外出农民工15863万人，增长3.4%。从年龄段看，农民工以青壮年为主，16-20岁占6.3%，21-30岁占32.7%，31-40岁占22.7%，41-50岁占24.0%，50岁以上的农民工占14.3%。[2]另外据全国总工会的项目统计，“我国现阶段的新生代农民工，即1980年及以后出生的农民工总数约有近1亿人，占农民工总数的60%，已成为外出务工农民工主体”。[3]
2.农民工就业不稳定性与流动性强、权益受损明显。受经济条件的制约，许多农民工居住在距工作单位相对较近且房租低廉的城郊结合部，更有甚者居住在一些废弃的老、旧、危房内。[4]由于农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，他们自身的合法权益难以得到保护，会导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态。[3]在现实中，农民工的权益时常受到侵害，主要表现在以下几个方面：劳动时间过长，休息权受到侵害；劳动报酬权受到侵害，很多时候享受不到同工同酬，还时常遭遇拖欠甚至拒付工资；农民工的工作环境恶劣，缺乏必要的劳动保护以及社会保险和福利权利的缺失。
3.新时期的农民工文化程度有所提高，权利意识萌发，法律援助需求强烈。据国家统计局的统计，在农民工中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。外出农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度分别占88.4%和93.8%。[2]新时期的农民工相比上一代农民工，其权利意识开始萌发，不愿再像其祖辈般对自己所遭受的不平等待遇逆来顺受，会积极采取多渠道多形式的权利主张，其中也包括申请法律援助。[5]
综上，农民工权益受到侵犯的情况十分严重，但由于农民工的知识水平和经济状况很多时候不足以使他们自身运用法律来维护权益，但新时期的农民工又具有了较强的权利意识和维权意识，必须建立和健全我国的农民工法律援助机制，保护农民工的合法权益。
（二）农民工获得法律援助的必要性
“法律援助实质上就是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助的一种司法救济制度。”[6] 2006年3月27日，国务院特别发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，其中在二十九条规定：“要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。”由于农民工权益受损明显，用法律援助机制来维护农民工的权益，有其存在的必要性：
1.法律援助可以解决部分农民工不懂法的问题。农民工相对而言文化层次较低，缺乏基本的法律常识，很多农民工简单的认为遭遇不公平，但不知自己究竟有什么权利，法律援助可以为其提供专业的法律咨询，让其明确自己的什么权益遭到了侵害，可以通过法律手段保障。法律援助是最基本的制度性帮助，是弱势群体所应获得的最低程度的帮助。[7]
2.法律援助可以解决农民工因为贫困而无法法律维权的窘境。新时期农民工虽然权利意识萌发，希望通过法律途径维权，但受经济条件所限，仍旧无钱聘请律师维权。如果农民工可以便捷地获得免费的法律援助服务，农民工就会努力地拿起法律的武器进行维权。
3.为农民工提供法律援助可以实现司法公正、维护社会稳定。农民工的权益和其他公民的权益同样重要，这是宪法赋予我们每个公民的权利。法律援助可以使农民工权益纠纷和案件得到及时解决，实现司法公正、维护社会稳定。[8]
总之，农民工作为中国社会转型时期出现的一个特殊群体，增强和完善农民工的法律援助制度将保障农民工的权益，维护社会稳定，对法治国家的建立有其必要性和重要意义，也是倡行联合国发展开发计划署提出的法律赋能的具体表现。
二、研究现状及研究问题的提出
（一）研究综述
国内有很多学者对农民工接受法律援助的现状与困境进行了分析。对于农民工的法律援助，大部分文献都说明了农民工的权益受到侵害，需要得到法律援助，但同时也指明农民工维权即便是进入法律维权程序，也面临重重困难，常常是花费了时间和精力，却最终得不到令人满意的结果。
1.农民工法律援助的困境
（1）缺乏必要的经费和人力资源。有很多学者都提出政府承担法律援助责任在落实方面还不够完善，法律援助工作还缺乏必要的经费和人力资源保障。“目前，全国还有160个县（区）未成立法律援助机构，已成立的法律援助机构中有15%的机构没有专职人员。多数县区法律援助机构人员在3人以下。这种人员现状根本无法满足包括农民工在内的困难群众的法律援助需求。”陈昊以及韩娟都提出，经费的短缺严重影响了我国法律援助事业的进一步发展，是阻碍法律援助工作的最大难题。冯哲提出：“农民工自身维权意识与能力欠缺制约着法律援助制度的发展；法律援助机构及服务人员的数量及设置无法满足农民工维权案件的需要。”[9]P67 （2）农民工法律援助缺乏专业性和连贯性。韩娟提出：在我国的许多地区农民工法律援助工作还没有实现人员的专业化，一些办案人员对农民工案件相关的法律不熟悉，业务水平不高，责任心不强，导致了农民工对法律援助的不信任。[10]柳忠卫提出由于农民工法律援助案件往往办案时间长，调查取证难度大， 而政府对此类案件的补助又较少，致使专业律师不愿意承接农民工法律援助案件。乡镇法律服务所的工作人员虽然比较愿意接受农民工法律援助案件，但却由于他们相对专业水平不精而导致援助缺乏一定的专业性。另外，他还提出法律援助律师有时只是办理援助案件的某个阶段，比如仅办理劳动仲裁阶段，而后续的诉讼阶段还需农民工另行提出援助申请。由于农民工劳动争议案件程序的复杂性，这种不连贯的法律援助会导致农民工对法律援助申请的畏缩。[11]
（3）农民工法律援助周期长，质量堪忧。有学者提出，农民工维权时间漫长，成本过高，简单的劳动争议案件根据法律规定也必须经过劳动仲裁、法院一审、二审和强制执行才能完成。另外也有学者提出，由于我国法律对法律援助行政不作为没有具体的问责制度，导致很多法律援助机构的工作人员的责任心不强，法律援助的质量堪忧。[12]
2.对农民工法律援助的改进建议。
（1）扩大投入。很多学者都建议要加大投入，为农民工法律援助工作提供人力和财力支持。贾午光提出中央财政应在每年拨付的地方法律援助办案专款中和各省（区、市）政府设立的法律援助专项资金中增加专门针对农民工法律援助的经费，用于扶持农民工比较集中的地方开展法律援助工作。[12]
（2）提高质量，加强监督。在提高质量方面，有些学者提出可以建立“事前、事中、事后三个阶段相结合的质量监控体系”。首先，在事前监督阶段，援助机构应告知申请法律援助的农民工所享有的权利和义务并选派业务能力和工作责任心强的人员办案。其次，在事中监督阶段，援助机构要对办案过程跟踪检查，力争每个工作阶段的信息及时沟通。再次，在事后监督阶段，援助机构要进行主补贴的核发与监督案卷归档。援助机构还应定期或不定期地进行法律援助案件办案质量检查，并将检查结果予以通报。[13]
（3）创新机制。有学者建议应该完善施援主体建设，除了传统的司法行政机关设置的法律援助机构外，应加大法律援助工作站的建设，尤其是在农民工聚集地区，应保障法律援助工作站的覆盖面。另外，可以考虑将高校纳入到法律援助机构序列之中，很多高校教师具备律师从业资格，而高校学生又有法律实践的热情与知识，其有时间为农民工提供法律援助服务。[14]
（4）建立异地协作机制。有学者提出要加强农民工输入地和输出地法律援助机构之间的协作。由于农民工的流动特性，异地协作机制对于农民工维权意义重大。杨宏建议：“对案件发生在本省、当事人已回户籍地或在外地的，可由现所在地法律援助机构进行审查受理，并通过协助制度由案发地的法律援助机构提供援助。输出地可以依托本地政府在输入地的办事机构，输入地法律援助机构可以要求输出地法律援助机构就案件调查取证、送达法律文书等事项提供协助。”[8]
（二）研究问题的提出
综上，关于农民工法律援助的文献大多局限于现行法律援助机构的困境并提出相关的改进意见，但尚无文献涉及彩票公益金法律援助项目在农民工法律援助方面的实践和探讨。因此，本文试图解答如下问题：中央专项彩票公益金法律援助项目是否可以化解上述农民工法律援助的困境？
本文以彩票公益金法援项目为研究对象，考察其在农民工法律援助服务方面的优势，探析其是否解决了农民工法律援助的困境，是否符合农民工特别是新时期农民工的维权特点。本文的研究途径主要是整理中国法律援助基金会项目网站的数据库资料，并在此基础上，通过开展座谈会和个案访谈的方法进行实证研究。课题组选取北京市、河南省和陕西省为调查点，在各调查点与当地司法局、提供法律援助服务的机构开座谈会。另外，笔者在北京市选取了三例比较有代表性的农民工案件的案卷进行查阅，三个案例分别涉及工伤保险待遇给付、欠薪和固定劳动合同的确定，笔者对其中两位受援人进行了面对面的个案访谈。
三、研究分析
（一）新时期农民工法律援助案件的总体特点
1.农民工法律援助维权环节多，周期长
据统计，农民工申请法律援助的案件大多是劳动合同、拖欠工资、工伤赔偿等劳动争议案件。比如农民工若遭遇工伤，而工伤认定的前提是有确定的劳动关系。但农民工很多情况下在非正规企业就业，没有劳动合同是很普遍的。在北京致诚农民工法律援助与研究中心援助的211起工伤案件中，只有26个人有劳动合同。[15]P107要确认劳动关系就必须通过劳动仲裁，如果对劳动仲裁不服，还要经历法院的一审、二审程序，这就大约需要一年的时间。其次，就算能确定劳动关系，工伤认定本身也是很大的障碍。如果是职业病患者，还要先经过职业病诊断，对诊断结论不服，还需要进行两次鉴定。而工伤认定本身就是一个漫长的过程：法律规定时限是六十个工作日，但如果中间有争议或者用人单位故意耍赖拖时间的话，往往要走好几年。因为对工伤认定决定不服，可以提起行政复议及行政诉讼的一审、二审。认定完工伤后，还需要进行劳动能力鉴定，对鉴定结论不服的，还可以申请重新鉴定，这样也要耗费几个月的时间。据北京致诚农民工法律援助与研究中心调查显示，农民工工伤维权道路维艰，从发生工伤到生效判决，最短的时间3年9个月，最长达6年7个月。
2.农民工维权专业性要求高
由于农民工维权环节多，规定纷繁复杂，因此特别需要专业的律师提供专业的法律服务。这在笔者对王师傅（受援人案例编号20130514HD-11）的访谈中可以很明显地看出。王师傅告诉笔者，他在之前也咨询了一些其他律师，这些律师告诉他这个案子没什么希望。他自己之前也买了很多相关法律书籍，但仅仅只关注于要求单位给付工伤补偿款2万多，而不知道单位让其待岗在家也需要支付补偿，更不知道自己这种情况可以要求单位与其签订无固定期限的劳动合同，为其之后的长期治疗的医药费提供保障。但最后他找到了专注于劳动争议的公益律所后，专业的律师不仅为其免费的提供了法律援助服务，还通过诉讼为其争取到了其他权利。笔者访谈的两个彩票公益金项目执行机构都专注于农民工劳动争议，由专职律师组成，专业性强，业务水平高，有很强的社会影响力。 3.农民工取证困难，成本高
很多情况下，由于缺乏法律意识，农民工往往没有工作证、工资条等证据，而登记表、出勤表等也往往保存在包工头或者建筑公司手里。由于其没有劳动合同和证明，通过法律途径解决，尤其是司法途径，没有了上述证据，受雇单位又没有强制出庭义务，劳动仲裁机构很难确认劳动关系。而且在调研中，笔者发现，大部分农民工都是被老乡叫来的，根本不知道其雇佣单位是谁，一旦发生事故，连要求给付工伤待遇的单位都不能确定。这就需要律师多方面帮助查找梳理，多方取证，成本很高。
4.农民工争议有时具有异地性和群体性
农民工流动性强，农民工维权案件，有些需要跨市、跨省援助。有时，涉案农民工人数众多，比如集体讨薪案件，多以共同诉讼的形式出现，具有群体性。
（二）彩票公益金法律援助项目的实施现状
彩票公益金法律援助项目运行三年以来取得了很大的社会效益。2009年至2010年，中央专项彩票公益金支持法律援助项目的资金为每年5000万元，2011年的资金则增至1亿元。截至2012年12月8日，该项目共办理法律援助案件10万多件，直接受益人群达226072人，为困难群众挽回经济损失超过54亿元，并有100多万人获得了免费的法律咨询。彩票公益金项目三年援助的农民工案件为51117起，占项目援助案件总数的45.2%；共援助农民工97524人次，占全部援助人数的57.4%；对农民工的补贴金额为人民币8798余万元，为受援人挽回利益（经济损失）超过26亿。
彩票公益金项目的实施主体有五大类：政府法律援助机构、法律援助类民办非企业、妇联法律帮助机构、全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织。不同的实施主体有不同的特点，能满足不同人群的需求，不是非此即彼的选择，而是优势互补，并形成良性竞争关系，促进法律援助事业发展，满足困难群众不断增长的法律援助需求。
（三）彩票公益金法援项目的优势
首先，彩票公益金法援项目放宽了经济困难标准，扩大了援助的对象。我国《法律援助条例》规定的援助标准是“经济困难”，但事实上，很大部分在城市打工的农民工都属于收入略高于经济困难标准，但又无力负担法律维权的“夹心层”。 彩票公益金项目将经济标准放宽到：在一定条件下，当事人经济状况可以高于当地法律援助经济困难标准，低于当地城镇职工最低工资标准。这样就扩大了援助对象。
其次，农民工获得法律援助的渠道拓宽了。由于彩票公益金项目实施主体的多元性，很多维权的农民工会主动选择专业的民非机构。彩票公益金支持下的专业性民非企业，对案件就会有很精道专业的见解，也更能为劳动者提供法律服务，维护其基本权益。
（四）彩票公益金项目实施中存在的问题
1.基金的品牌效应不突出。在访谈中，受援助的对象都知道是免费获得了法律援助，对承办的单位及提供法律援助的律师非常感激，但当问及是否知道彩票公益金项目，大部分都表示不清楚。
2.项目管理没有采取基金运作模式，还是沿用了对个案进行补贴的方式，但本身基金没有项目管理费用的成本支持，也没有基金宣传的费用支持。
3.基金的扶持还没有很切合农民工案件的特点。如上文提到的，农民工具有就业不稳定性与流动性强。但在彩票公益金项目下，三年跨区的案件只有1808件，只占全部案件的1.7%。另外，由于劳动纠纷耗时长，工伤时间长，而基金是按季度支付，按年度申请经费，这些都会影响资金的使用。
五、小结
综上，虽然彩票公益金项目在运行上有一些不足的地方，但彩票公益金项目解决了上文提到的农民工法律援助投入不够，专业性不强，有中断性的困境。另外，彩票公益金项目事实上也体现了很多学者的建议：比如“提高质量，加强监督”，项目有很严格的质量监控体系，很多案例都成为了法律援助的典型案例，受援者的满意度很高。又比如有学者建议应该创新机制，完善施援主体建设，而彩票公益金项目恰好秉承了这个特色，不同的实施主体优势互补，拓宽了农民工获得法律援助的渠道。总之，项目放宽了经济困难标准，扩大了援助的对象，采取多种实施主体的运行机制在很大程度上补充满足了新时期农民工法律援助的要求。
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作者简介：周超（1978-），女，浙江杭州人，中国农业大学人文与发展学院法律系，讲师，博士。研究方向为农村法制。
（责任编辑：李直）