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当前，由于没有适格的原告提起行政诉讼，现实生活中存在大量行政机关侵犯公共利益而得不到司法监督、救济的情况，尤为典型的是国有资产的流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、公共工程审批和招标过程中的违法行为、政策性价格垄断等等。行政诉讼是一种对行政权进行监督和制约的机制，由于行政权力“自由裁量性、主动性和广泛性”等特点，它比其他国家权力更具有自我膨胀、扩张的倾向，更具有滥用的可能，也更需要监督和制约。
一、行政公诉的内涵与外延
所谓行政公诉,是指当行政机关及其工作人员的违法作为或不作为对社会公共利益造成侵害或有侵害的危险时，在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益，代表国家利益和社会公共利益提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。
二、设置行政公诉制度的理论与现实依据
由于行政机关的违法行为或不作为，导致国家利益和社会公共利益遭受重大损失的现象时常发生，根据现行法律规定，行政诉讼参与人必须与案件有直接的利害关系，才具有当事人诉讼权利，即无侵害则无救济，致使公民、法人、机关等对这种违法行为均无起诉权，或者因为受害人众多，谁也不愿意付出代价让别人“搭便车”等原因而无人起诉，最终导致公共利益保护的“空白。
（一）检察机关提起行政公诉是完善诉讼制度改革，充分发挥检察职能的需要
检察机关提起行政公诉，可以获得较大的司法效益，符合制度建构的经济原则。因为在违法的行政行为侵害公共利益的情况下，通过行政诉讼，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的和不作为的行政行为得到监督和纠正，从而得到双重监督的效应。检察机关提起行政公诉，有助于充分发挥行政诉讼制度的监督功能。检察机关提起行政公诉，有助于弥补现行行政诉讼制度缺乏公共利益保护机制的缺陷，有效地发挥行政诉讼制度在遏止公共利益损害日趋严重化方面的作用。
（二）检察机关提起行政诉讼，是由检察机关的性质和任务决定的
检察机关作为法律监督机关，对行政权力行使的合法性进行监督是法律监督的应有之义。在行政诉讼中，当检察机关发现行政机关的违法行为时，并没有直接处置的权力，但可以通过把案件提交法院判决，实现对行政行为的监督。这一过程实际上是监督权转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。
（三）赋予检察机关提起行政公诉权是维护国家和社会公共利益的现实需要
随着国家政治经济的发展，国家利益和社会公共利益的行政保护问题日益突出。赋予检察机关行政公诉权，让检察机关代表国家和社会公共利益进行起诉，有利于受损害的国家利益和社会公共利益得到应有的司法保障，切实维护国家利益和社会公共利益不受侵犯。
（四）确立检察机关的行政公诉权符合行政诉讼制度发展趋势
纵观世界立法和司法实践，不同程度地放宽原告的起诉条件，扩大对公共利益的维护是行政诉讼制度发展的一个趋势。不少国家的法律已经确立了检察机关或检察官作为公益代表人的身份提起行政公诉的制度。我国虽然已经把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国的基本方略写进了宪法,但是依法治国、依法执政、依法行政的法治理念并没有普遍地、牢固地确立起来。
三、建立行政公诉制度的必要性
实践中，行政机关违反法律、法规损害社会公共利益的违法行为真实而客观地存在，这实乃行政诉讼法的一大缺陷。这些违法行政行为仅靠行政机关内部监督救济很难得到及时纠正，确立检察机关与法院对行政机关权力行使的司法审查，是可行的和必要的。
1、建立行政公诉制度是权力对抗制衡的需要。西方启蒙思想家孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验……必须用权力制约权力，”对行政权的监督也不例外，并且“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”。建立行政公诉制度，允许行政公诉人在行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序。对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的，避免出现“绝对的权力产生绝对的腐败”。
2、建立行政公诉制度是促进经济发展和维护社会和谐稳定的需要。当前，“豆腐渣”工程、偷税逃税、制假售假、乱摊派乱收费乱罚款等社会现象导致国家利益和社会利益等公共利益严重受损，建立行政公诉制度，将严重损害公共利益的违法行政行为和不作为纳入到行政诉讼范畴，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为和行政不作为行为得到监督和纠正，有利于维护社会稳定。
3、建立行政公诉制度是实现私权和公权对接保障之需要。对于侵犯公共利益的违法行政行为，由于没有适格的原告提起诉讼，加上大量行政机关侵犯公共利益而得不到司法监督、救济的情况下，尤为典型的是国有资产的流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用等等。建立行政公诉制度是乃是实现公共利益保障之需要。
四、检察机关行政公诉权的路径设计
（一）行政公诉的受案范围
1、行政不作为。当行政不作为侵犯了国家利益和社会公共利益时，由于不存在明确的受到侵害的利害关系人，按照现行行政诉讼法的规定，无法得到相应的司法救济。因此，应将这种行政机关不履行法定职责造成国家利益和社会公共利益损害的行为，纳入行政公诉的范围。
2、公益性行政行为。所谓公益性行政行为是指行政主体针对不特定的多数人所作出的事关国家利益或公共利益的行政行为。基于对国家利益或公共利益的维护，对行政机关的公益性行政行为应纳入到行政公诉的范围。
3、授益性行政行为。目前，这种对国家和社会公共利益无益或损益的行为因为并不直接侵犯或损害他人利益，依照行政诉讼法的规定，他人是不能作为原告提起诉讼的。为保护国家利益或公共利益不受损害，应将此类行为纳入到行政公诉的范围。
4、其他积极行政行为。积极行政行为是指行政主体依照法定职权，在不需要相对人申请的情况下，积极主动地作出行政行为。在行政主体作出的积极行政行为中，只要是损害国家利益或社会公共利益都应纳入到行政公诉的范围中来，如行政征收、行政规划等。
(二)检察机关行政公诉权的职能
1、调查取证权。就是检察机关就行政公益案件立案后，进行的收集证据、勘验鉴定以及对调查中涉及的标的物进行财产保全等活动。
2、审查起诉权。对调查完毕的案件就事实和证据进行审查，决定是否提起行政公益诉讼。
3、再审抗诉权。检察机关对确有错误的一审生效判决，可依法提出抗诉。
(三)行政公诉的基本程序
行政公诉程序是指检察机关在决定和提起行政公诉过程中应当采取的工作步骤。
1、前置程序。作为行政公诉的前置程序,检察机关作出的检察建议,其实质是提醒行政机关对行政决定重新进行审慎的考量。检察机关不能代替行政机关变更或撤销它认为违反法律的行政行为,也不能要求行政机关直接作出某个行为。
2、诉前程序。诉前程序包括受理、立案、审查、决定是否提起诉讼等几个方面。受理是指对案件线索的接受。
3、诉中程序。诉中程序主要是指检察机关在提起行政公诉后,参与法庭行政诉讼审判程序的过程。诉中程序按先后依次为: (1)阅卷并制作阅卷笔录; (2)调查和核实有关证据; (3)出庭。其中包括宣读行政起诉書;出示书证、物证和视听资料;宣读鉴定结论和勘验报告;对出示的证据进行询问和质证;发表出庭意见并进行必要的辩论; (4)对法庭判决裁定是否合法进行监督。
4、诉后程序。诉后程序主要是指检察机关对行政公诉案件裁判结果的承受问题。如果法院不支持检察机关的诉讼请求,对于一审裁判,检察机关认为确有错误的,可以向上一级人民法院提出抗诉,同时将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院如果认为抗诉不当,可以向同级人民法院撤回抗诉,并且通知下级人民检察院。
（作者通讯地址：广西梧州市长洲区检察院，广西 梧州 543002）
一、行政公诉的内涵与外延
所谓行政公诉,是指当行政机关及其工作人员的违法作为或不作为对社会公共利益造成侵害或有侵害的危险时，在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益，代表国家利益和社会公共利益提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。
二、设置行政公诉制度的理论与现实依据
由于行政机关的违法行为或不作为，导致国家利益和社会公共利益遭受重大损失的现象时常发生，根据现行法律规定，行政诉讼参与人必须与案件有直接的利害关系，才具有当事人诉讼权利，即无侵害则无救济，致使公民、法人、机关等对这种违法行为均无起诉权，或者因为受害人众多，谁也不愿意付出代价让别人“搭便车”等原因而无人起诉，最终导致公共利益保护的“空白。
（一）检察机关提起行政公诉是完善诉讼制度改革，充分发挥检察职能的需要
检察机关提起行政公诉，可以获得较大的司法效益，符合制度建构的经济原则。因为在违法的行政行为侵害公共利益的情况下，通过行政诉讼，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的和不作为的行政行为得到监督和纠正，从而得到双重监督的效应。检察机关提起行政公诉，有助于充分发挥行政诉讼制度的监督功能。检察机关提起行政公诉，有助于弥补现行行政诉讼制度缺乏公共利益保护机制的缺陷，有效地发挥行政诉讼制度在遏止公共利益损害日趋严重化方面的作用。
（二）检察机关提起行政诉讼，是由检察机关的性质和任务决定的
检察机关作为法律监督机关，对行政权力行使的合法性进行监督是法律监督的应有之义。在行政诉讼中，当检察机关发现行政机关的违法行为时，并没有直接处置的权力，但可以通过把案件提交法院判决，实现对行政行为的监督。这一过程实际上是监督权转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。
（三）赋予检察机关提起行政公诉权是维护国家和社会公共利益的现实需要
随着国家政治经济的发展，国家利益和社会公共利益的行政保护问题日益突出。赋予检察机关行政公诉权，让检察机关代表国家和社会公共利益进行起诉，有利于受损害的国家利益和社会公共利益得到应有的司法保障，切实维护国家利益和社会公共利益不受侵犯。
（四）确立检察机关的行政公诉权符合行政诉讼制度发展趋势
纵观世界立法和司法实践，不同程度地放宽原告的起诉条件，扩大对公共利益的维护是行政诉讼制度发展的一个趋势。不少国家的法律已经确立了检察机关或检察官作为公益代表人的身份提起行政公诉的制度。我国虽然已经把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国的基本方略写进了宪法,但是依法治国、依法执政、依法行政的法治理念并没有普遍地、牢固地确立起来。
三、建立行政公诉制度的必要性
实践中，行政机关违反法律、法规损害社会公共利益的违法行为真实而客观地存在，这实乃行政诉讼法的一大缺陷。这些违法行政行为仅靠行政机关内部监督救济很难得到及时纠正，确立检察机关与法院对行政机关权力行使的司法审查，是可行的和必要的。
1、建立行政公诉制度是权力对抗制衡的需要。西方启蒙思想家孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验……必须用权力制约权力，”对行政权的监督也不例外，并且“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”。建立行政公诉制度，允许行政公诉人在行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序。对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的，避免出现“绝对的权力产生绝对的腐败”。
2、建立行政公诉制度是促进经济发展和维护社会和谐稳定的需要。当前，“豆腐渣”工程、偷税逃税、制假售假、乱摊派乱收费乱罚款等社会现象导致国家利益和社会利益等公共利益严重受损，建立行政公诉制度，将严重损害公共利益的违法行政行为和不作为纳入到行政诉讼范畴，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为和行政不作为行为得到监督和纠正，有利于维护社会稳定。
3、建立行政公诉制度是实现私权和公权对接保障之需要。对于侵犯公共利益的违法行政行为，由于没有适格的原告提起诉讼，加上大量行政机关侵犯公共利益而得不到司法监督、救济的情况下，尤为典型的是国有资产的流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用等等。建立行政公诉制度是乃是实现公共利益保障之需要。
四、检察机关行政公诉权的路径设计
（一）行政公诉的受案范围
1、行政不作为。当行政不作为侵犯了国家利益和社会公共利益时，由于不存在明确的受到侵害的利害关系人，按照现行行政诉讼法的规定，无法得到相应的司法救济。因此，应将这种行政机关不履行法定职责造成国家利益和社会公共利益损害的行为，纳入行政公诉的范围。
2、公益性行政行为。所谓公益性行政行为是指行政主体针对不特定的多数人所作出的事关国家利益或公共利益的行政行为。基于对国家利益或公共利益的维护，对行政机关的公益性行政行为应纳入到行政公诉的范围。
3、授益性行政行为。目前，这种对国家和社会公共利益无益或损益的行为因为并不直接侵犯或损害他人利益，依照行政诉讼法的规定，他人是不能作为原告提起诉讼的。为保护国家利益或公共利益不受损害，应将此类行为纳入到行政公诉的范围。
4、其他积极行政行为。积极行政行为是指行政主体依照法定职权，在不需要相对人申请的情况下，积极主动地作出行政行为。在行政主体作出的积极行政行为中，只要是损害国家利益或社会公共利益都应纳入到行政公诉的范围中来，如行政征收、行政规划等。
(二)检察机关行政公诉权的职能
1、调查取证权。就是检察机关就行政公益案件立案后，进行的收集证据、勘验鉴定以及对调查中涉及的标的物进行财产保全等活动。
2、审查起诉权。对调查完毕的案件就事实和证据进行审查，决定是否提起行政公益诉讼。
3、再审抗诉权。检察机关对确有错误的一审生效判决，可依法提出抗诉。
(三)行政公诉的基本程序
行政公诉程序是指检察机关在决定和提起行政公诉过程中应当采取的工作步骤。
1、前置程序。作为行政公诉的前置程序,检察机关作出的检察建议,其实质是提醒行政机关对行政决定重新进行审慎的考量。检察机关不能代替行政机关变更或撤销它认为违反法律的行政行为,也不能要求行政机关直接作出某个行为。
2、诉前程序。诉前程序包括受理、立案、审查、决定是否提起诉讼等几个方面。受理是指对案件线索的接受。
3、诉中程序。诉中程序主要是指检察机关在提起行政公诉后,参与法庭行政诉讼审判程序的过程。诉中程序按先后依次为: (1)阅卷并制作阅卷笔录; (2)调查和核实有关证据; (3)出庭。其中包括宣读行政起诉書;出示书证、物证和视听资料;宣读鉴定结论和勘验报告;对出示的证据进行询问和质证;发表出庭意见并进行必要的辩论; (4)对法庭判决裁定是否合法进行监督。
4、诉后程序。诉后程序主要是指检察机关对行政公诉案件裁判结果的承受问题。如果法院不支持检察机关的诉讼请求,对于一审裁判,检察机关认为确有错误的,可以向上一级人民法院提出抗诉,同时将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院如果认为抗诉不当,可以向同级人民法院撤回抗诉,并且通知下级人民检察院。
（作者通讯地址：广西梧州市长洲区检察院，广西 梧州 543002）