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记者日前从权威部门获悉，投资体制改革方案已上报国务院讨论，年底前有望出台，其核心内容就是改革投资领域中的行政审批制度，对企业投资不再进行审批管理，代之以政府核准和登记备案制。
政府角色有待转变
目前中国的投资体制，是随着建国初期大规模经济建设而逐步形成的。在此后的近30余年间，政府（主要是中央政府）为惟一的投资主体，企业、事业单位不能独立进行投资；政府决定建设具体项目，通过财政拨款方式进行投资，由行政部门安排设计和施工，项目建成后由行政部门任命厂长，安排生产、销售。
改革开放以来，国有企业的自主权一步步扩大，在项目管理上也实施过大包干、法人监督制、项目监理制等一系列改革，但并没有触及计划经济中投资体制的根本——依靠行政权力对项目进行审批。
行政审批制是投资体制矛盾的焦点。由于政府并不比企业了解市场，依靠行政手段审批大量的具体项目必然是低效的。2002年1月21日，国家审计署审计长李金华在北京召开的全国审计工作会议上着重指出，审计发现，投资决策失误造成国有资产的损失最为严重。
再者，这种投资体制基本沿袭了计划经济的“四位一体”模式，即项目资金从国家到各级财政、计划等部门，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效监督和责任追究机制，容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。
中国的项目建设没有持续性，按目前的管理体制，国有单位的大中型项目由主管部门或地方政府提出，由国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）审批，由财政拨款或银行贷款，由建设部门管建设过程的设计、施工，建成运行后由财税部门负责国家资金的回收。各部门各管一段，前边的不过问后边的事情，后边的不了解前边的情况，常常各唱各的调，如果项目效益好，大家都有功劳；效益不好，却找不到应该承担责任的部门。“部门分割下的协调不顺极大增加运作成本，这也是投资效益低下的一个重要原因。” 国家发展和改革委员会投资研究所研究员张汉亚对记者说。
记者获知，建设项目由审批制向核准或登记备案制的转变，是本次改革方案的核心内容。
所谓政府核准，就是政府作为社会和经济的管理者，对企业投资建设的重大项目和限制类项目等，从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。
除此之外，其他的投资项目由审批制改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案。由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。如果企业想投资建设一个项目，不需要得到政府的批准，只需将计划方案上报政府即可。
比较审批制与核准制，两者的共同点都是政府有权力决定一个项目能否上马，但出发点有所不同，前者是从企业所有者的角度去审批，后者则从政府承担的社会经济公共职能的角度来考虑其效果。
有限的进步
对于即将进行的行政审批制度改革，国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为，这只是投资体制改革中的一小步。他认为，如果不建立责任制，只改审批制，领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变；只要权力与责任脱节，劣质而无人负责的“首长工程”就还会出现。
十六大之后，新一届政府成立了国资委，各地也将陆续设立出资人代表机构。在形式上，出资人已经或即将到位，但其能否真正起到出资人的作用，郭励宏表示怀疑，主要依据有三：
第一，是否承担民事责任。国资委定位为政府的“特设机构”，一是指明它是政府的组成部分，二是指明它既非行政职能部门，又非事业单位，实际是一个大型或超大型的控股公司、投资公司。政府的事业单位尚且具有法人地位，如果出资人代表机构不独立承担民事责任，大量的投资决策仍然找不到责任者。
第二，是否受到责任约束。在“分级所有、政资分开”的国资管理体制之下，各级出资人代表机构如何对企业的全部经济活动进行有效督导，完全是一个微观管理问题。但是，出资人代表机构本身受到哪些责任约束，却是一个宏观管理问题，它涉及资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等等。如果出资人代表机构得以像过去那样，很方便地把隐性负债卸给基层政府，把显性负债留给银行，那么国有投资体制就不可能有实质性的变化。
第三，是否形成资信损益机制，即失败的投资是否能够影响被投资者的资信，是否能够让资信好的企业贷到更多的资金，而资信差的企业贷不到款。目前各级政府的特权就在于哪怕自己的100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。盲目投资、重复建设、借钱不还、逃废债等等惯常的不合理的经济行为，无不影响到所涉各级政府的资信。
因此，郭励宏认为，要对作为一级资本所有者的各级政府分别进行总体的资信评价。在市场经济中，资信的重要性高于资产的重要性。
世界银行资深经济学家张春霖认为，确定政府在经济生活中的投资活动所扮演的角色，放弃过去投融体制中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场，从这个角度来说，投资行政审批改革朝着市场经济正确的方向迈进了一大步。
但他还认为，这项改革能否落实，要依靠法律和法规的监管。核准制一定要建立相关的法律法规，以此为依据。如果法律法规不健全，负责核准的政府部门的自由裁量权很大，核准也就与审批制差不多了。
政府角色有待转变
目前中国的投资体制，是随着建国初期大规模经济建设而逐步形成的。在此后的近30余年间，政府（主要是中央政府）为惟一的投资主体，企业、事业单位不能独立进行投资；政府决定建设具体项目，通过财政拨款方式进行投资，由行政部门安排设计和施工，项目建成后由行政部门任命厂长，安排生产、销售。
改革开放以来，国有企业的自主权一步步扩大，在项目管理上也实施过大包干、法人监督制、项目监理制等一系列改革，但并没有触及计划经济中投资体制的根本——依靠行政权力对项目进行审批。
行政审批制是投资体制矛盾的焦点。由于政府并不比企业了解市场，依靠行政手段审批大量的具体项目必然是低效的。2002年1月21日，国家审计署审计长李金华在北京召开的全国审计工作会议上着重指出，审计发现，投资决策失误造成国有资产的损失最为严重。
再者，这种投资体制基本沿袭了计划经济的“四位一体”模式，即项目资金从国家到各级财政、计划等部门，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效监督和责任追究机制，容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。
中国的项目建设没有持续性，按目前的管理体制，国有单位的大中型项目由主管部门或地方政府提出，由国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）审批，由财政拨款或银行贷款，由建设部门管建设过程的设计、施工，建成运行后由财税部门负责国家资金的回收。各部门各管一段，前边的不过问后边的事情，后边的不了解前边的情况，常常各唱各的调，如果项目效益好，大家都有功劳；效益不好，却找不到应该承担责任的部门。“部门分割下的协调不顺极大增加运作成本，这也是投资效益低下的一个重要原因。” 国家发展和改革委员会投资研究所研究员张汉亚对记者说。
记者获知，建设项目由审批制向核准或登记备案制的转变，是本次改革方案的核心内容。
所谓政府核准，就是政府作为社会和经济的管理者，对企业投资建设的重大项目和限制类项目等，从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。
除此之外，其他的投资项目由审批制改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案。由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。如果企业想投资建设一个项目，不需要得到政府的批准，只需将计划方案上报政府即可。
比较审批制与核准制，两者的共同点都是政府有权力决定一个项目能否上马，但出发点有所不同，前者是从企业所有者的角度去审批，后者则从政府承担的社会经济公共职能的角度来考虑其效果。
有限的进步
对于即将进行的行政审批制度改革，国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为，这只是投资体制改革中的一小步。他认为，如果不建立责任制，只改审批制，领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变；只要权力与责任脱节，劣质而无人负责的“首长工程”就还会出现。
十六大之后，新一届政府成立了国资委，各地也将陆续设立出资人代表机构。在形式上，出资人已经或即将到位，但其能否真正起到出资人的作用，郭励宏表示怀疑，主要依据有三：
第一，是否承担民事责任。国资委定位为政府的“特设机构”，一是指明它是政府的组成部分，二是指明它既非行政职能部门，又非事业单位，实际是一个大型或超大型的控股公司、投资公司。政府的事业单位尚且具有法人地位，如果出资人代表机构不独立承担民事责任，大量的投资决策仍然找不到责任者。
第二，是否受到责任约束。在“分级所有、政资分开”的国资管理体制之下，各级出资人代表机构如何对企业的全部经济活动进行有效督导，完全是一个微观管理问题。但是，出资人代表机构本身受到哪些责任约束，却是一个宏观管理问题，它涉及资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等等。如果出资人代表机构得以像过去那样，很方便地把隐性负债卸给基层政府，把显性负债留给银行，那么国有投资体制就不可能有实质性的变化。
第三，是否形成资信损益机制，即失败的投资是否能够影响被投资者的资信，是否能够让资信好的企业贷到更多的资金，而资信差的企业贷不到款。目前各级政府的特权就在于哪怕自己的100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。盲目投资、重复建设、借钱不还、逃废债等等惯常的不合理的经济行为，无不影响到所涉各级政府的资信。
因此，郭励宏认为，要对作为一级资本所有者的各级政府分别进行总体的资信评价。在市场经济中，资信的重要性高于资产的重要性。
世界银行资深经济学家张春霖认为，确定政府在经济生活中的投资活动所扮演的角色，放弃过去投融体制中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场，从这个角度来说，投资行政审批改革朝着市场经济正确的方向迈进了一大步。
但他还认为，这项改革能否落实，要依靠法律和法规的监管。核准制一定要建立相关的法律法规，以此为依据。如果法律法规不健全，负责核准的政府部门的自由裁量权很大，核准也就与审批制差不多了。