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[摘 要]城市建设投融资机制是一国或地区组织、领导和管理城市建设投融资活动的基本制度和主要方式。近年来，随着日照市城市建设规模的不断扩大，政府对城市建设的资金投入强度不断加大。但在城市建设领域总体上依然存在城市建设资金严重不足、投融资市场化和社会化水平低、监管不力等问题。因此，创新完善城市建设投融资体制和模式，探讨适合本地经济发展水平和城市建设需求的城建投融资机制。
[关键词]创新完善 城市建设 投融资机制 对策思考
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0211-01
一、基本状况
（一） 城市建设投资规模快速增长，城市基础设施建设成效显著
近几年来，日照市为提升城市化水平，城市公用设施建设固定资产投资总额不断增加，投资总额从2005年的28.1亿元增长到2014年的55.6亿元（图1），年平均增幅约为8.9%；维护建设资金从2005年的31.1亿元下降到2014年的21.7亿元。城建投资规模的快速增长，反映出日照市对城建的资金投入力度不断加大。
（二） 城市建设资金筹措多渠道化，城市基础设施投入保障机制不断完善
近年来，日照市城市建设的资金来源渠道主要包括：一是财政性资金发挥了主渠道作用。财政性资金包括财政拨款、土地出让金、城建税收入、公用事业附加等预算内资金；二是积极鼓励、引导民营资本向城市建设领域投资，如民营资本投资已成为城建的一支重要力量。
二、存在的主要问题
（一）城市基础设施建设中政府投资所占比重仍然很大，融资渠道有待进一步拓展。日照市2014年城建资金来源于三种融资渠道，分别是地方财政、自筹资金和其他资金，投资金额分别为283517万元、39204万元和90991万元，分别占到68.5%、9.5%和22%。从上述数据可以看出，地方财政和自筹资金都是以政府为主体的融资方式，其中地方财政投资份额占到近70%，这不但给政府财政造成沉重的负担，更造成了城建资金供给不足、供需严重不平衡的现实情况。
另一方面，土地出让金收益一直都是地方政府财政收入赖以维持的重要渠道。在土地出让收入经过前几年的高速增长，以及土地资源日益紧缺的趋势下，以获取土地出让金收益来满足城市建设和发展需求的措施已越发艰难。
（二）投融资渠道单一，市场对资源配置的作用难以发挥。近几年来，日照市在城市建设中投入的资金增长额，仍然由政府财政资金解决为主，财政性资源成为应对城市基础设施需求的主要来源。政府投入资金和社会金融机构筹款占据城市投资总额的百分之八十以上，居主要作用地位，社会自发的直接投资占比不到百分之二十。在这种渠道单一、占比悬殊的情况下，政府资金不仅要维持正常的基础设施建设和运营，甚至也要对资金配套、贷款担保、运营经费不足等问题加以弥补，严重的情况下，可能会导致政府财政赤字。
（三）城市建设已有资金使用效率低下，决策责任机制有待进一步完善
主要表现为：一是资金管理水平较低，决策责任机制不明确。二是城市建设资金分散，城市维护资金不足。城市建设资金征收分散在多个部门，如养路费、水资源及附加费、水利部门征收的加价水费，初衷是为了调动各方积极性， 推动城市建设的发展。然而，部门分散、管理分散、资金分散、人力分散，不仅使得城市建设缺乏总体统筹，而且不能形成经济上的规模效益，不能发挥人力物力的整体作用，进而导致城市建设资金不足。在资金投入不足的情况下，政府不得不挪出一部分资金来加强对基础设施的维护，这就进一步加剧了建设资金的紧缺。资金使用效率的低下进一步加大了城市建设资金供给不足的缺口，进一步加剧了城市建设资金不足的困境。
三、对策与思考
（一） 转变政府职能，改善投资环境
1、转变政府职能，进一步开放民营资本对准公共产品领域的投资。采用“政府组织推动，财政扶持启动，土地经营滚动，内资外资联动”的策略，依据城市建设项目的性质和特点，划分城建非经营性项目和经营性项目，引入竞争机制，鼓励民间资本、国内外资本及其他社会资本进入城市建设领域，构建开放式的多渠道城市建设资金供给体系；进一步明确各级政府在城建财政支出中的相应责任，建立按照政府发展规划确定相应专项转移资金额度的機制。
2、改善投资环境，进一步为社会资本参与投资创设公平环境。应进一步简化和规范社会资本参与城市建设投资审批程序，为社会资本进入准公共产品领域投资扫清障碍。要规范投资项目审批程序，按不同的项目投资规模制定不同的审批流程，下放投资项目核准、企业设立审批和企业工商登记注册等管理权限，合并层层审批的中间环节，压缩审批时限，提高审批效率，为社会投资者创设更为优质的投资环境。
（二） 规范投融资平台，强化城投公司实体地位
1、搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主体。城建投资公司作为政府领导下的企业，更应该承担起投融资的主渠道作用和主导地位，促进城市建设在主体引导下、多元化发展。同时，我市城市建设资金分散在多个部门，政企不分。应该将资金征收和管理统一划归到城建投资公司，由城投公司统一运营、合理规划。
2、建立健全城市资产与资源注入机制。当前，我市城市建设投融资管理仍处于政府资金和金融机构贷款的初级阶段，要完善城市建设投融资机制，就要建立一个更高的运行机制，建立起具有持续发展力的资金注入机制，让城投公司具有造血的功能。其次，对承担城市公益性建设项目的投融资主体，给予一定的政策扶持；再次，创新资金注入形式，通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还，以及盘活城市资源、扩大经营规模等方式，逐步建立起来一个循环互通、独立经营的城投资金发展模式。
3、强化投融资平台的投资风险约束机制。要构建投融资风险识别和评估流程，考察政府投融资的风险因素。要建立严格的财政风险监控机制，实行全方位、全过程的监控，按照不同风险采取不同的风险防范措施，做到事前防范、事中监管、事后化解。要建立动态平衡的债务偿还机制，形成具有输血功能的城建投融资体系。一是建立城建投融资专营机构，设立城建投融资偿债基金，加强平台管理和偿债收入运营，形成稳定的偿债收入来源。二是要完善投融资平台信息披露，明确平台公司应当披露的信息范围，提高信息透明度。要建立激励、问责、反馈和风险防控机制，充分发挥财政、审计、监察等部门的监督作用，对截留、挪用、挤占、贪污资金的行为及时追究责任。 （三） 拓宽融资渠道，构建多元化资产组合
一是因地制宜，根据日照市当前融资状况，不断规划出新颖而具有可行性的项目方案，最大限度的争取国家及省对日照市城市建设的财政支持；二是要充分利用各类商业银行、政策性银行的中长期贷款项目，着重引入商业银行的贷款项目以扩充城市建设的投融资主体；三是继续贯彻落实国家对鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的精神，加快制定完善相关政策措施，鼓励和引导民间资本进入城市建设领域，充分结合社会资本的优势，实现投资主体的多元化；五是积极创造条件，构建合理的投资回报机制，通过政府注资、税收优惠、购买服务、贷款贴息等手段为引进社会资本提供政策优惠；六是积极引导地方社保基金、保险资金、住房公积金、企业年金以及其他社会资金参与城市建设，进一步放宽民营资本对准公共产品领域投资的限制。
（四） 培育规范的投资中介服务组织，促进社会中介服务体系的发展完善
成熟的金融市场需要成熟的投融资中介提供优质的服务。为进一步加快投融资的市场化进程，要重视在政府与投融资主体之间搭建各类社会中介服务平台，完善投融资社会中介服务体系。通过规范投融资中介的服务和引进国外优秀的投融资中介机构，不断提高它们的业务能力和资信度，形成一个从投融资主体信息收集、到项目评估以及项目投产全过程各个环节紧密结合的、比较完善的、高度诚信的社会中介和服务系统。政府有关部门要将设计、勘察等业务剥离出来，实行企业化经营。独立核算、自负盈亏，不断加强和完善监理设计、评估担保、咨询法律、社会审计等中介机构的资质核定与市场准入制度。
另外，代建制是城建投融资项目管理制度的重大创新，政府应积极研究探索。近年来，代建制在逐步改革，从过去的投、建、管、营模式发展成为投、建、管、营适当分离的模式，在發展中突出了政府职能的转变，强化了投资主体的地位，也避免了政府投资的软约束弊端。目前，我市许多城建项目已逐步开始并凸显代建制的优越性。在发展改革中，对代建制度应该更加注重公平公正，向全社会全面开放城建项目的招标，并在其中适当培育代建主体，改进并完善代建制的相关规章制度，完善项目合同管理，严格接受发展改革、财政、建设、涉及、监察等多个部门的监督，为城市基础设施建设投融资机制的良性驱动注入新鲜活力。
参考文献：
[1] 关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知[Z].发改规划〔2014〕1229 号
[2] 周培.天津城市基础设施建设投资集团有限公司运作新模式研究[D].天津：天津理工大学，2013
作者简介：
沈东珍（1964--），女 山东日照。教授，主要从事经济学研究
[关键词]创新完善 城市建设 投融资机制 对策思考
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0211-01
一、基本状况
（一） 城市建设投资规模快速增长，城市基础设施建设成效显著
近几年来，日照市为提升城市化水平，城市公用设施建设固定资产投资总额不断增加，投资总额从2005年的28.1亿元增长到2014年的55.6亿元（图1），年平均增幅约为8.9%；维护建设资金从2005年的31.1亿元下降到2014年的21.7亿元。城建投资规模的快速增长，反映出日照市对城建的资金投入力度不断加大。
（二） 城市建设资金筹措多渠道化，城市基础设施投入保障机制不断完善
近年来，日照市城市建设的资金来源渠道主要包括：一是财政性资金发挥了主渠道作用。财政性资金包括财政拨款、土地出让金、城建税收入、公用事业附加等预算内资金；二是积极鼓励、引导民营资本向城市建设领域投资，如民营资本投资已成为城建的一支重要力量。
二、存在的主要问题
（一）城市基础设施建设中政府投资所占比重仍然很大，融资渠道有待进一步拓展。日照市2014年城建资金来源于三种融资渠道，分别是地方财政、自筹资金和其他资金，投资金额分别为283517万元、39204万元和90991万元，分别占到68.5%、9.5%和22%。从上述数据可以看出，地方财政和自筹资金都是以政府为主体的融资方式，其中地方财政投资份额占到近70%，这不但给政府财政造成沉重的负担，更造成了城建资金供给不足、供需严重不平衡的现实情况。
另一方面，土地出让金收益一直都是地方政府财政收入赖以维持的重要渠道。在土地出让收入经过前几年的高速增长，以及土地资源日益紧缺的趋势下，以获取土地出让金收益来满足城市建设和发展需求的措施已越发艰难。
（二）投融资渠道单一，市场对资源配置的作用难以发挥。近几年来，日照市在城市建设中投入的资金增长额，仍然由政府财政资金解决为主，财政性资源成为应对城市基础设施需求的主要来源。政府投入资金和社会金融机构筹款占据城市投资总额的百分之八十以上，居主要作用地位，社会自发的直接投资占比不到百分之二十。在这种渠道单一、占比悬殊的情况下，政府资金不仅要维持正常的基础设施建设和运营，甚至也要对资金配套、贷款担保、运营经费不足等问题加以弥补，严重的情况下，可能会导致政府财政赤字。
（三）城市建设已有资金使用效率低下，决策责任机制有待进一步完善
主要表现为：一是资金管理水平较低，决策责任机制不明确。二是城市建设资金分散，城市维护资金不足。城市建设资金征收分散在多个部门，如养路费、水资源及附加费、水利部门征收的加价水费，初衷是为了调动各方积极性， 推动城市建设的发展。然而，部门分散、管理分散、资金分散、人力分散，不仅使得城市建设缺乏总体统筹，而且不能形成经济上的规模效益，不能发挥人力物力的整体作用，进而导致城市建设资金不足。在资金投入不足的情况下，政府不得不挪出一部分资金来加强对基础设施的维护，这就进一步加剧了建设资金的紧缺。资金使用效率的低下进一步加大了城市建设资金供给不足的缺口，进一步加剧了城市建设资金不足的困境。
三、对策与思考
（一） 转变政府职能，改善投资环境
1、转变政府职能，进一步开放民营资本对准公共产品领域的投资。采用“政府组织推动，财政扶持启动，土地经营滚动，内资外资联动”的策略，依据城市建设项目的性质和特点，划分城建非经营性项目和经营性项目，引入竞争机制，鼓励民间资本、国内外资本及其他社会资本进入城市建设领域，构建开放式的多渠道城市建设资金供给体系；进一步明确各级政府在城建财政支出中的相应责任，建立按照政府发展规划确定相应专项转移资金额度的機制。
2、改善投资环境，进一步为社会资本参与投资创设公平环境。应进一步简化和规范社会资本参与城市建设投资审批程序，为社会资本进入准公共产品领域投资扫清障碍。要规范投资项目审批程序，按不同的项目投资规模制定不同的审批流程，下放投资项目核准、企业设立审批和企业工商登记注册等管理权限，合并层层审批的中间环节，压缩审批时限，提高审批效率，为社会投资者创设更为优质的投资环境。
（二） 规范投融资平台，强化城投公司实体地位
1、搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主体。城建投资公司作为政府领导下的企业，更应该承担起投融资的主渠道作用和主导地位，促进城市建设在主体引导下、多元化发展。同时，我市城市建设资金分散在多个部门，政企不分。应该将资金征收和管理统一划归到城建投资公司，由城投公司统一运营、合理规划。
2、建立健全城市资产与资源注入机制。当前，我市城市建设投融资管理仍处于政府资金和金融机构贷款的初级阶段，要完善城市建设投融资机制，就要建立一个更高的运行机制，建立起具有持续发展力的资金注入机制，让城投公司具有造血的功能。其次，对承担城市公益性建设项目的投融资主体，给予一定的政策扶持；再次，创新资金注入形式，通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还，以及盘活城市资源、扩大经营规模等方式，逐步建立起来一个循环互通、独立经营的城投资金发展模式。
3、强化投融资平台的投资风险约束机制。要构建投融资风险识别和评估流程，考察政府投融资的风险因素。要建立严格的财政风险监控机制，实行全方位、全过程的监控，按照不同风险采取不同的风险防范措施，做到事前防范、事中监管、事后化解。要建立动态平衡的债务偿还机制，形成具有输血功能的城建投融资体系。一是建立城建投融资专营机构，设立城建投融资偿债基金，加强平台管理和偿债收入运营，形成稳定的偿债收入来源。二是要完善投融资平台信息披露，明确平台公司应当披露的信息范围，提高信息透明度。要建立激励、问责、反馈和风险防控机制，充分发挥财政、审计、监察等部门的监督作用，对截留、挪用、挤占、贪污资金的行为及时追究责任。 （三） 拓宽融资渠道，构建多元化资产组合
一是因地制宜，根据日照市当前融资状况，不断规划出新颖而具有可行性的项目方案，最大限度的争取国家及省对日照市城市建设的财政支持；二是要充分利用各类商业银行、政策性银行的中长期贷款项目，着重引入商业银行的贷款项目以扩充城市建设的投融资主体；三是继续贯彻落实国家对鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的精神，加快制定完善相关政策措施，鼓励和引导民间资本进入城市建设领域，充分结合社会资本的优势，实现投资主体的多元化；五是积极创造条件，构建合理的投资回报机制，通过政府注资、税收优惠、购买服务、贷款贴息等手段为引进社会资本提供政策优惠；六是积极引导地方社保基金、保险资金、住房公积金、企业年金以及其他社会资金参与城市建设，进一步放宽民营资本对准公共产品领域投资的限制。
（四） 培育规范的投资中介服务组织，促进社会中介服务体系的发展完善
成熟的金融市场需要成熟的投融资中介提供优质的服务。为进一步加快投融资的市场化进程，要重视在政府与投融资主体之间搭建各类社会中介服务平台，完善投融资社会中介服务体系。通过规范投融资中介的服务和引进国外优秀的投融资中介机构，不断提高它们的业务能力和资信度，形成一个从投融资主体信息收集、到项目评估以及项目投产全过程各个环节紧密结合的、比较完善的、高度诚信的社会中介和服务系统。政府有关部门要将设计、勘察等业务剥离出来，实行企业化经营。独立核算、自负盈亏，不断加强和完善监理设计、评估担保、咨询法律、社会审计等中介机构的资质核定与市场准入制度。
另外，代建制是城建投融资项目管理制度的重大创新，政府应积极研究探索。近年来，代建制在逐步改革，从过去的投、建、管、营模式发展成为投、建、管、营适当分离的模式，在發展中突出了政府职能的转变，强化了投资主体的地位，也避免了政府投资的软约束弊端。目前，我市许多城建项目已逐步开始并凸显代建制的优越性。在发展改革中，对代建制度应该更加注重公平公正，向全社会全面开放城建项目的招标，并在其中适当培育代建主体，改进并完善代建制的相关规章制度，完善项目合同管理，严格接受发展改革、财政、建设、涉及、监察等多个部门的监督，为城市基础设施建设投融资机制的良性驱动注入新鲜活力。
参考文献：
[1] 关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知[Z].发改规划〔2014〕1229 号
[2] 周培.天津城市基础设施建设投资集团有限公司运作新模式研究[D].天津：天津理工大学，2013
作者简介：
沈东珍（1964--），女 山东日照。教授，主要从事经济学研究