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一、统筹城乡改革试验要聚焦破解城乡二元结构体制
统筹城乡改革试验首先应明确要破解的体制障碍,明确改革的体制对象。从解决体制障碍出发,也就是从解决问题出发,才能以改革促进统筹城乡发展。从破解体制障碍出发,就是要聚焦破解城乡二元结构这样一个核心体制对象。
城乡二元结构体制是由一系列相应的制度、政策和社会规范构成的,但关键是“人”、“地”、“利”三个体现为城乡二元的核心部位。“人”体现为城乡二元,在户籍制度上表现为城乡分治,在身份上表现为工农有别;“地”体现为城乡二元,在土地制度上阻断了城乡土地资源在发展中的联系,在土地属性上形成了城乡间土地权益的巨大鸿沟;“利”体现为城乡二元,在社会保障和福利制度上表现为城乡差别,在基础设施和公共资源上表现为巨大落差。“人”、“地”、“利”三者,“人”是根本,“地”是关键,“利”为从属。破解城乡二元结构制度,不可能离开“人”和“地”的问题而能够解决好“利”的城乡一体化问题。
破解城乡二元结构的路径是当代中国最复杂的问题。我国传统的城乡二元结构体制的形成和持续,有其经济发展阶段的原因,改变城乡二元结构体制的主观努力,要顺应城乡经济发展的规律,不可期望、实际上也做不到一步到位,改革要循序渐进。目前,我国城镇化进程已经明显滞后于工业化这一状况,特别在一些城乡融合发展程度较高的地区,二元结构体制对发展的障碍已经凸显出来,城乡经济社会发展不协调、不平衡的矛盾日益凸显。虽然近年在解决“三农”问题,遏制城乡差距方面采取了很多措施,但并没有从根本上解决问题,城乡差距仍在持续扩大。破除城乡二元结构的体制机制,实现城乡二元经济社会结构向现代经济社会结构转型,才是治本之道。
二、推进城镇化在统筹城乡改革试验中具有关键地位
统筹城乡改革试验需要在改革的目标取向上进一步清晰化。目前看,统筹城乡改革试验的目标是一个多元的综合性目标体系,概括起来包括以下方面:一是缩小城乡差距,这个目标表达明确。二是实现城乡经济社会“一体化”,这个目标包容性大,内涵多元,总体上指统筹协调城乡发展,也含有城乡“均等化”目标的涵义。三是以工促农、以城带乡,促进社会主义新农村建设。这一目标侧重于农村的发展。四是促进城镇化进程,这一目标尚存不少疑虑,但已越来越受到关注。五是促进土地的集约利用,这是统筹城乡改革在某些地区起步时的直接动因。
统筹城乡改革应该抓住有利于重大体制突破、有利于对实现上述综合性目标起重要关联带动作用的关键性目标。这个目标就是城镇化目标,要提升城镇化在统筹城乡改革目标体系中的地位。正确把握统筹城乡发展与推进城镇化目标的关系,是统筹城乡改革试验在现阶段更加基本和更加关键的问题。
(一)明确改革所依据的城镇化率基点
我国当前的城镇化大大落后于工业化。按照统计,我国现居住在城镇的人口占45.6%,离我国第二产业加第三产业的产值已达到近90%的工业化参照数据相差甚大。国际经验表明,当一国处在人均收入3000美元发展阶段的时候,其平均城市化率在55%左右,人口稠密的东亚地区则为75%左右,我国城镇化率水平已大大落后于同我国有相似工业化阶段国家的城镇化率。这已经反映我国现行城镇化率同本应达到的城镇化率相差10个点以上,但问题的严重性还在于这个45.6%的数字还只是现行统计口径的城镇化率,这个数字是包括进城务工的农民工在内的,如果减去1.5亿左右进城农民工,只就真实的城镇户籍居民看,城镇人口比重不足35%。现行统计口径自有他自身的道理,但我们做体制改革的同志应当把城镇化率的基点放在真实的户籍城镇化基点上,在这个35%的基点上,通过破解体制障碍,促进城镇化的加快发展。
(二)推进城镇化的过程就是改变城乡二元结构的过程
在当代中国,不可能有离开城镇化的所谓破解城乡二元结构,也不可能离开城镇化过程能够完成“城乡一体化”。在统筹城乡改革试验中,要进一步提升城镇化目标的地位。我国的城镇化进程有两条路径,就全国看,促进农民进城是主要路径;就东部的一些发达地区看,也存在农村自身通过发展和聚集生长为城镇的另一条城镇化路径。但无论哪条路径,都要解决好破解城乡二元结构体制的一些共性问题。
(三)只有促进城镇化才能有效促进城乡一体化、进而缩小城乡差距
我国工业化进程已经极大地开拓了城镇化空间,但城镇化的潜在动力受二元结构体制羁绊不能顺畅释放,这是我国城乡差距持续扩大的根本原因。如果不能在工业化开拓的空间内顺利推进城镇化,就只能是以农村的廉价人力和资源服务于城市和工业,农村人均占有的资源不能分享城镇化过程中通过减少农村人口而逐步提高的利益,也就没有城乡差距不持续扩大的道理。
(四)只有推进城镇化才更有利于推进新农村建设
统筹城乡要想立足于解决“三农”问题,就必须把新农村建设与中国特色城镇化过程通盘考虑,形成互动关系,实现城镇化与新农村建设的双赢局面。在这个意义上,才可以充分实现“以工促农、以城带乡”。以工促农、以城带乡应有两个取向层面涵义:第一层面,是侧重城市和工业的资源支持农村发展,即“反哺”。以工促农,就是要通过工业化进程促进农业发展,提高农业发展的质量和层次,不断巩固农业的基础性地位;以城带乡,就是要大力推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射;第二层面,城市发展和工业化促进带动农村农民走向城镇化。以工促农,就是工业化为改变城乡二元结构创造了条件,进而向城乡一体的市场体系发展,让资本、劳动力、土地等生产要素在城乡之间实现良性循环和互动;以城带乡就是加快推进农村人口向城镇转移,以人口城镇化进程促进农村面貌根本改变,促进农村人均占有资源的提升,从而形成新农村建设的强大动力。上述第一层面是基础涵义,现在要说,第二层面具有的推进城镇化的涵义更深刻、更代表经济社会发展的历史趋势。
(五)只有顺畅推进城镇化才有利于节约利用土地
健康有序的城镇化应该带来土地的集约利用,而不应该是浪费土地。目前,我国城市城区建设用地约5700万亩,承载着5.7亿人,人均占有0.1亩;而农村建设用地约2.84亿亩,承载着7.4亿人,人均0.38亩,农村人均占有建设用地是城市的4倍。当前我国城乡建设用地存量配置的调整,需要推进城镇化进程中统筹集约利用城乡建设用地。一方面,城市要扩大,必然会占用一定数量的农村建设土地;但另一方面,农村人口减少,可以腾退出大量农村建设用地。需要在城镇化过程中促进城乡建设用地的统筹规划使用,促进土地的集约节约利用,使城镇化进程真正起到节约土地,促进农村发展的作用。
(六)城镇化滞后是我国结构调整所要解决的深层矛盾
城镇化问题是我国当前“调结构”重要战略所必须要解决的深层次矛盾。只从大结构看,内需和外需的失衡已难以持续,促内需促消费任务艰巨;产业结构升级难度加大,加工工业部分产能过剩和服务业总体滞后的矛盾更加突出;农民增收措施功效几于耗尽,城乡差距逐年扩大趋势未现转折。中国城市化进程的严重受阻和滞后,在更深层面决定了我国经济发展中重大结构性矛盾的产生。城镇化滞后,首先是农民工创造了巨大的城市工业产值,但由于其根不在城市,收入过低,就不能形成与其创造的产值相应的消费。随着这个群体的扩大,也必然形成我国居民收入占国民收入比重逐步降低的局面,这是影响我国消费和内需比重偏低的最大因素。由于城镇化滞后,高度依赖人口集聚、产业集聚才能产生的服务业需求不够,又成为我国服务业滞后的一个重大原因。造成我国城市化进程滞后的根源则是我国城市化进程中体制制约形成的,其核心就是二元经济社会结构体制。因此,“调结构”重在深化改革是没有错的。
三、农村土地流转制度必须有所变革
统筹城乡综合配套改革中,无论从改变二元结构、促进城镇化出发,还是从城乡一体化、遏制城乡差距出发,土地制度都是关键制度所在。农村土地包括农村的耕地和林地、农村建设用地、宅基地,简称农村“三地”。“三地”在法律上都是农地,但在工业化、城镇化加速的大背景下,农村土地制度已经不可能封闭运行于城市土地制度之外,这就使其成为破解城乡二元结构的关键问题之一。
(一)关于耕地的承包经营权流转
农村承包土地经营权的流转,是农村耕地适度规模经营趋势下,在不改变现行土地权属前提下的一种变革,含有了生产方式变革的因素,是破解城乡二元结构的一个重要步骤。这个流转目前主要指将土地承包权与实际使用权相分离,形成土地经营权的流转,一般并不能指土地承包权自身的买卖,流转的性质接近于农民出租土地,但不是变卖承包权。变卖承包权要慎重,你要知道土地承包人到哪里去了。土地承包权是农民的生存底线,不管这个农民到哪里打工,只要他的户籍仍在农村,他只能转让土地经营权,获取承包权收益,而不可以诱导他转让承包权,使他成为无地农民。如果大面积发生的是承包权自身的流转,而农民身份并没有改变,必然会发生很大问题。这一点需要高度注意。
但承包权自身在与城镇化联系的背景下也存在流转问题,这个前提就是是否与城镇化相关联。原承包土地的农民如果已经进城并已在城落户,这时候就有一个农村承包权的处置问题。进城落户农民土地承包权自身的流转处置容易被忽视,或者混淆承包权流转和使用经营权流转的界限,这是在当前改革试验中需要解决好的一个重要问题。如果已经在城市落户的农民,其原有的土地承包权就不仅是自愿流转的问题,而是必须流转。城镇化为什么能够带动农村发展,就是农村人均占有的生产资源能够随城镇化的进展而增长,土地承包权的流转就是一个重要前提。
(二)关于农村建设用地的流转
适应我国城镇化的趋势,应统筹城市和农村的建设用地,以逐步形成城乡建设用地的统一市场。就农地看,把农村建设用地与耕地分开看、分开管,才能更好地保护耕地,才能盘活和集约利用好建设用地。对依法确权的农村集体经营性建设用地,改革试验就是通过土地市场、以公开规范的方式转让建设用地土地使用权,应当允许农村集体直接将集体建设用地以出租、出让形式供应给企业,使农民可以长期分享土地增值收益。就城乡建设用地关系看,目前合规范围的城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的土地整理项目是一个较好办法,可以扩大实行。但这个“挂钩”办法的主导方在政府,有效面过小,而获利主要在政府和城市,是在征地制度逻辑内的改进,具有一定局限性。即使“挂钩”项目完成后,也仍然存在农村建设用地的流转问题,仍应探索允许农村集体和农民依法通过多种形式参与开发经营农村经土地整理后的建设用地,并保障农民合法权益。
统筹城乡建设用地流转如何可以适合中国城乡两种不同土地制度的框架?我认为,“先租后征”很可能是城乡两种土地制度衔接的一条路径。即农村集体建设用经营性土地,可以转让给包括城市企业在内的经营者使用,但必须规定转让土地使用权的一定期限,例如三十年。期限内保障农村集体,并通过集体落实到农户的与城市土地同质同价的收益权,而期限满以后,如果所在区域已经成为城镇的一部分,就可考虑通过征地程序转为城市国有土地,原集体成员一般也应具备了转为城镇户籍的条件;如果参与城镇化的条件仍不成熟,仍可以再规定下一个期限的转让土地使用权。“先租”,可以保证农民的收益权,为参与城镇化积累条件;“后征”,就是两种土地制度的对接,实际上就是承租集体土地的企业按规定的征地价码缴纳土地出让金,而政府把这笔钱可转给农民用于征地补偿,农民得到第二笔土地出让收入,企业也会有积极性。这样可以达到多重好处:一是落实了农民的土地收益权,为参与城镇化积累了本钱。二是变相改革了征地制度,可能有利于降低城市地产价格的过早迅猛提高,解决城乡两种土地制度的巨大落差阻滞城市化进程。三是短中长期有了制度接口,如果没有期限,形成永久性的农村建设用地出租人,这样仍然会最终阻滞城市化进程。总之,农村建设用地流转必须要引入市场机制,但目前农村土地要素的流动还不宜完全适用于城市产权的概念,是在市场基础上由政府调节的有序流动。
(三)关于宅基地流转问题
宅基地是农民安身立命、农村社会稳定的基础,它的特征是无期限、无产权、有保障。宅基地转让是有条件的,不能完全是自由的独立产权似的转让。出租也是一种转让,当然没有问题。但把宅基地作为完整产权全部转让,就需要分析几个问题:第一,在农民没有迁移为城镇居民、仍是本集体成员情况下,宅基地转让后,农民还有宅基地吗?如果没有了,显然要慎重。第二,宅基地转让给谁?转让给本集体成员当然还是宅基地性质,但如转让给社会其他成员,那这块地还是宅基地吗?显然不是了。那么是什么性质,显然需要配套的制度设计。第三,一些地方实行土地整理,农民集中居住后,新的集中居住的地方仍然具有宅基地性质吗?我理解应该仍然是,需要办理新的宅基地手续。宅基地还在,只是换了地方。如果新的农民集中居住地已成为城市土地,那就应该给集中居住的农民办理城市户籍。在上述各种情况下,仅提出“以宅基地换安居”的政策指导可能过于笼统,容易产生误导。第四,农民进城落户,离开本集体,这时候必然要发生宅基地转让问题,但转让给谁,转让后的性质等仍要界定。为此目前不宜泛化宅基地流转。
(四)要正确处理农村土地流转和建立城乡要素市场的关系
农村土地流转是城乡要素市场建设的重要组成部分。在我国现阶段,土地不仅是农民最基本的生产生活资料,而且随着市场经济的发展,农村土地作为生产要素的功能越来越明显,开始呈现一定的资本性特征。解决好农村土地流转和建立城乡要素市场的关系,是统筹城乡的重要问题,也是促进城镇化进程的基础体制。在制度设计上既要考虑农村土地的保障功能,又要考虑其生产要素功能。改变城乡二元结构是个过程,为了积极而又稳妥地实现这种转变,减轻大规模剧烈变迁可能发生的混乱和震荡,必须解决好农民土地问题,防止失地农民出现,沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。为此,目前要探索的是在不改变农村土地法定性质的前提下,对农村土地以立规先行、促进规范后进入市场流转。
四、建立城乡对接的农村人口进城的体制
(一)确立户籍城镇化标准,是改革的基础问题
只有让进城已实现稳定务工的农民转为真正意义的市民,并与原有土地关系脱钩,才能实质性地在推进城镇化的同时,缓解农村人地紧张关系、提高耕种效益,改善在乡农民生产条件,实现城乡共赢。关于城镇化率的统计,我们建议要分层统计。第一层是现行的居住城镇化概念;第二层是在上述统计中扣除流动务工的非城镇户籍居民的城镇化率,确立户籍城镇化标准,是统筹城乡改革的基础问题;第三层是在上述统计中分出城市与小城镇的不同数。
(二)城乡居民二元身份的核心在户籍制度的背后
户籍制度是城乡居民二元结构的形式问题,并不是问题的实质。户籍后面的核心,除了两种生产生活方式的基础问题之外,是附着于城乡两种居民的不同公共资源和社会福利,这也是城镇化过程所必须最大着力之处。城镇化背景下的农村人口转移,实际上是城镇社会保障的容纳问题,包括农村社会保障的转移问题。在目前,提高农村公共服务和保障水平十分必要。但在我国居民结构乡远大于城的背景下,是不能期望农村就地可以实现城乡公共资源和服务的完全均等化的。城乡公共服务、乃至于城乡差距只有在城镇化的过程中才能够逐步实现。
农民在城镇化过程中身份转换涉及的社会保障问题与现行建立的农民工的社会保障是有重要区别的,前者即享受所在城市居民的平等无差别的社会保障,后者是一种过渡性的协调措施。在城镇化过程中,前者与后者是并行存在的,都很重要,但前者才具有更实质性的意义。大规模进城务工的农民工队伍是城镇化现实的推动力量,必须解决好农民工在城市务工、居住、劳动保障等良好环境,为进一步推进城镇化创造条件。目前解决农民工问题的着眼点是要打开户籍城镇化的接口,放宽条件,加以促进,但并不可能一步把全部或大部农民工短期转移为城市人口。我国城镇化的阶段性特性和我国人口数量结构决定了,我国亦工亦农的农民工队伍还会长期存在,我们要促进的是要随着城镇化的历史阶段逐步减少这个比重。
(三)正确处理促进农民向城镇转移和农村发展的关系
城镇化的结果不是化掉了农村,而是能够带动和促进农村的发展,农民向城镇转移和农村自身发展是相互促进的。只有城镇化,减少农村人口比重,农村发展才会赢得内在的空间,进而加快农村内生动力的发展。这里需要注意解决的一个核心问题是,能不能做到在推进农民向城镇转移的同时,缓解农村人多地少的矛盾,使城镇化与农村发展实现双赢。目前的实际情况是,随着城镇化率年年有提高,农村人均占有耕地更紧张,至少看不到提高,这除了城镇化率的提高主要是由占有农村土地的农民工构成这一基础原因外,在改革设计上,往往不重视在城镇化进程中做到缓解农村人多地少的矛盾也是有关系的。明确农民在农村的各项权益在转移农村人口时的流转形式,使留乡务农的农民人均资源有增加的趋势,这是未来城镇化和农村发展达到平衡点的重要内在机制。
(四)城市端也应当建立统筹协调的城镇化的管理机制
近年推出的解决农民工问题的政策措施是必要的,但不能代替城镇化进程所要求的农村人口向城市的转移这一层面的管理。因此,有必要在城市管理中明确农村人口落户城市的管理,加大促进力度。农村人口转变为城市人口,常规的接口在公安户籍居住地管理。但城镇化进程的农村人口转移问题,涉及城市管理的社保、就业、产业发展、城市建设等多个方面,也涉及农村经济社会管理的多个方面,需要一个能够统揽城镇化全局,有利于协调各方的综合性管理接口。上海等地已经公布了一些接口措施,现在更需要的是一批中小城市和一些偏大城市明确这一制度接口。
(五)要在改革中正确解决全国性问题和区域试验的关系
中国特色的城镇化过程需要研究全国性的政策调控。基于农村外出务工的全国性大流动,仅由地方主要是城市政府各自管理本地城镇化显然具有很大局限性。当前,要适应城镇化的人口规模性变化的动态特征,加强人口迁出与迁入的联动管理。在此情况下,试点地区怎么掌握,既然先行先试,既要有好处,也要承担责任,要善待外地来本地打工的农民工,把辖区内的居住人口统一放入本地统筹城乡改革的盘子,涉及到的有关区域关系问题,通过改革的协调探探路子。
(本文是作者在国家发展改革委综合改革司主办的“全国经济体制改革工作培训暨中澳管理项目试点工作启动会”上的演讲,有删改)
(作者系国家发展改革委体管所所长、研究员)
统筹城乡改革试验首先应明确要破解的体制障碍,明确改革的体制对象。从解决体制障碍出发,也就是从解决问题出发,才能以改革促进统筹城乡发展。从破解体制障碍出发,就是要聚焦破解城乡二元结构这样一个核心体制对象。
城乡二元结构体制是由一系列相应的制度、政策和社会规范构成的,但关键是“人”、“地”、“利”三个体现为城乡二元的核心部位。“人”体现为城乡二元,在户籍制度上表现为城乡分治,在身份上表现为工农有别;“地”体现为城乡二元,在土地制度上阻断了城乡土地资源在发展中的联系,在土地属性上形成了城乡间土地权益的巨大鸿沟;“利”体现为城乡二元,在社会保障和福利制度上表现为城乡差别,在基础设施和公共资源上表现为巨大落差。“人”、“地”、“利”三者,“人”是根本,“地”是关键,“利”为从属。破解城乡二元结构制度,不可能离开“人”和“地”的问题而能够解决好“利”的城乡一体化问题。
破解城乡二元结构的路径是当代中国最复杂的问题。我国传统的城乡二元结构体制的形成和持续,有其经济发展阶段的原因,改变城乡二元结构体制的主观努力,要顺应城乡经济发展的规律,不可期望、实际上也做不到一步到位,改革要循序渐进。目前,我国城镇化进程已经明显滞后于工业化这一状况,特别在一些城乡融合发展程度较高的地区,二元结构体制对发展的障碍已经凸显出来,城乡经济社会发展不协调、不平衡的矛盾日益凸显。虽然近年在解决“三农”问题,遏制城乡差距方面采取了很多措施,但并没有从根本上解决问题,城乡差距仍在持续扩大。破除城乡二元结构的体制机制,实现城乡二元经济社会结构向现代经济社会结构转型,才是治本之道。
二、推进城镇化在统筹城乡改革试验中具有关键地位
统筹城乡改革试验需要在改革的目标取向上进一步清晰化。目前看,统筹城乡改革试验的目标是一个多元的综合性目标体系,概括起来包括以下方面:一是缩小城乡差距,这个目标表达明确。二是实现城乡经济社会“一体化”,这个目标包容性大,内涵多元,总体上指统筹协调城乡发展,也含有城乡“均等化”目标的涵义。三是以工促农、以城带乡,促进社会主义新农村建设。这一目标侧重于农村的发展。四是促进城镇化进程,这一目标尚存不少疑虑,但已越来越受到关注。五是促进土地的集约利用,这是统筹城乡改革在某些地区起步时的直接动因。
统筹城乡改革应该抓住有利于重大体制突破、有利于对实现上述综合性目标起重要关联带动作用的关键性目标。这个目标就是城镇化目标,要提升城镇化在统筹城乡改革目标体系中的地位。正确把握统筹城乡发展与推进城镇化目标的关系,是统筹城乡改革试验在现阶段更加基本和更加关键的问题。
(一)明确改革所依据的城镇化率基点
我国当前的城镇化大大落后于工业化。按照统计,我国现居住在城镇的人口占45.6%,离我国第二产业加第三产业的产值已达到近90%的工业化参照数据相差甚大。国际经验表明,当一国处在人均收入3000美元发展阶段的时候,其平均城市化率在55%左右,人口稠密的东亚地区则为75%左右,我国城镇化率水平已大大落后于同我国有相似工业化阶段国家的城镇化率。这已经反映我国现行城镇化率同本应达到的城镇化率相差10个点以上,但问题的严重性还在于这个45.6%的数字还只是现行统计口径的城镇化率,这个数字是包括进城务工的农民工在内的,如果减去1.5亿左右进城农民工,只就真实的城镇户籍居民看,城镇人口比重不足35%。现行统计口径自有他自身的道理,但我们做体制改革的同志应当把城镇化率的基点放在真实的户籍城镇化基点上,在这个35%的基点上,通过破解体制障碍,促进城镇化的加快发展。
(二)推进城镇化的过程就是改变城乡二元结构的过程
在当代中国,不可能有离开城镇化的所谓破解城乡二元结构,也不可能离开城镇化过程能够完成“城乡一体化”。在统筹城乡改革试验中,要进一步提升城镇化目标的地位。我国的城镇化进程有两条路径,就全国看,促进农民进城是主要路径;就东部的一些发达地区看,也存在农村自身通过发展和聚集生长为城镇的另一条城镇化路径。但无论哪条路径,都要解决好破解城乡二元结构体制的一些共性问题。
(三)只有促进城镇化才能有效促进城乡一体化、进而缩小城乡差距
我国工业化进程已经极大地开拓了城镇化空间,但城镇化的潜在动力受二元结构体制羁绊不能顺畅释放,这是我国城乡差距持续扩大的根本原因。如果不能在工业化开拓的空间内顺利推进城镇化,就只能是以农村的廉价人力和资源服务于城市和工业,农村人均占有的资源不能分享城镇化过程中通过减少农村人口而逐步提高的利益,也就没有城乡差距不持续扩大的道理。
(四)只有推进城镇化才更有利于推进新农村建设
统筹城乡要想立足于解决“三农”问题,就必须把新农村建设与中国特色城镇化过程通盘考虑,形成互动关系,实现城镇化与新农村建设的双赢局面。在这个意义上,才可以充分实现“以工促农、以城带乡”。以工促农、以城带乡应有两个取向层面涵义:第一层面,是侧重城市和工业的资源支持农村发展,即“反哺”。以工促农,就是要通过工业化进程促进农业发展,提高农业发展的质量和层次,不断巩固农业的基础性地位;以城带乡,就是要大力推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射;第二层面,城市发展和工业化促进带动农村农民走向城镇化。以工促农,就是工业化为改变城乡二元结构创造了条件,进而向城乡一体的市场体系发展,让资本、劳动力、土地等生产要素在城乡之间实现良性循环和互动;以城带乡就是加快推进农村人口向城镇转移,以人口城镇化进程促进农村面貌根本改变,促进农村人均占有资源的提升,从而形成新农村建设的强大动力。上述第一层面是基础涵义,现在要说,第二层面具有的推进城镇化的涵义更深刻、更代表经济社会发展的历史趋势。
(五)只有顺畅推进城镇化才有利于节约利用土地
健康有序的城镇化应该带来土地的集约利用,而不应该是浪费土地。目前,我国城市城区建设用地约5700万亩,承载着5.7亿人,人均占有0.1亩;而农村建设用地约2.84亿亩,承载着7.4亿人,人均0.38亩,农村人均占有建设用地是城市的4倍。当前我国城乡建设用地存量配置的调整,需要推进城镇化进程中统筹集约利用城乡建设用地。一方面,城市要扩大,必然会占用一定数量的农村建设土地;但另一方面,农村人口减少,可以腾退出大量农村建设用地。需要在城镇化过程中促进城乡建设用地的统筹规划使用,促进土地的集约节约利用,使城镇化进程真正起到节约土地,促进农村发展的作用。
(六)城镇化滞后是我国结构调整所要解决的深层矛盾
城镇化问题是我国当前“调结构”重要战略所必须要解决的深层次矛盾。只从大结构看,内需和外需的失衡已难以持续,促内需促消费任务艰巨;产业结构升级难度加大,加工工业部分产能过剩和服务业总体滞后的矛盾更加突出;农民增收措施功效几于耗尽,城乡差距逐年扩大趋势未现转折。中国城市化进程的严重受阻和滞后,在更深层面决定了我国经济发展中重大结构性矛盾的产生。城镇化滞后,首先是农民工创造了巨大的城市工业产值,但由于其根不在城市,收入过低,就不能形成与其创造的产值相应的消费。随着这个群体的扩大,也必然形成我国居民收入占国民收入比重逐步降低的局面,这是影响我国消费和内需比重偏低的最大因素。由于城镇化滞后,高度依赖人口集聚、产业集聚才能产生的服务业需求不够,又成为我国服务业滞后的一个重大原因。造成我国城市化进程滞后的根源则是我国城市化进程中体制制约形成的,其核心就是二元经济社会结构体制。因此,“调结构”重在深化改革是没有错的。
三、农村土地流转制度必须有所变革
统筹城乡综合配套改革中,无论从改变二元结构、促进城镇化出发,还是从城乡一体化、遏制城乡差距出发,土地制度都是关键制度所在。农村土地包括农村的耕地和林地、农村建设用地、宅基地,简称农村“三地”。“三地”在法律上都是农地,但在工业化、城镇化加速的大背景下,农村土地制度已经不可能封闭运行于城市土地制度之外,这就使其成为破解城乡二元结构的关键问题之一。
(一)关于耕地的承包经营权流转
农村承包土地经营权的流转,是农村耕地适度规模经营趋势下,在不改变现行土地权属前提下的一种变革,含有了生产方式变革的因素,是破解城乡二元结构的一个重要步骤。这个流转目前主要指将土地承包权与实际使用权相分离,形成土地经营权的流转,一般并不能指土地承包权自身的买卖,流转的性质接近于农民出租土地,但不是变卖承包权。变卖承包权要慎重,你要知道土地承包人到哪里去了。土地承包权是农民的生存底线,不管这个农民到哪里打工,只要他的户籍仍在农村,他只能转让土地经营权,获取承包权收益,而不可以诱导他转让承包权,使他成为无地农民。如果大面积发生的是承包权自身的流转,而农民身份并没有改变,必然会发生很大问题。这一点需要高度注意。
但承包权自身在与城镇化联系的背景下也存在流转问题,这个前提就是是否与城镇化相关联。原承包土地的农民如果已经进城并已在城落户,这时候就有一个农村承包权的处置问题。进城落户农民土地承包权自身的流转处置容易被忽视,或者混淆承包权流转和使用经营权流转的界限,这是在当前改革试验中需要解决好的一个重要问题。如果已经在城市落户的农民,其原有的土地承包权就不仅是自愿流转的问题,而是必须流转。城镇化为什么能够带动农村发展,就是农村人均占有的生产资源能够随城镇化的进展而增长,土地承包权的流转就是一个重要前提。
(二)关于农村建设用地的流转
适应我国城镇化的趋势,应统筹城市和农村的建设用地,以逐步形成城乡建设用地的统一市场。就农地看,把农村建设用地与耕地分开看、分开管,才能更好地保护耕地,才能盘活和集约利用好建设用地。对依法确权的农村集体经营性建设用地,改革试验就是通过土地市场、以公开规范的方式转让建设用地土地使用权,应当允许农村集体直接将集体建设用地以出租、出让形式供应给企业,使农民可以长期分享土地增值收益。就城乡建设用地关系看,目前合规范围的城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的土地整理项目是一个较好办法,可以扩大实行。但这个“挂钩”办法的主导方在政府,有效面过小,而获利主要在政府和城市,是在征地制度逻辑内的改进,具有一定局限性。即使“挂钩”项目完成后,也仍然存在农村建设用地的流转问题,仍应探索允许农村集体和农民依法通过多种形式参与开发经营农村经土地整理后的建设用地,并保障农民合法权益。
统筹城乡建设用地流转如何可以适合中国城乡两种不同土地制度的框架?我认为,“先租后征”很可能是城乡两种土地制度衔接的一条路径。即农村集体建设用经营性土地,可以转让给包括城市企业在内的经营者使用,但必须规定转让土地使用权的一定期限,例如三十年。期限内保障农村集体,并通过集体落实到农户的与城市土地同质同价的收益权,而期限满以后,如果所在区域已经成为城镇的一部分,就可考虑通过征地程序转为城市国有土地,原集体成员一般也应具备了转为城镇户籍的条件;如果参与城镇化的条件仍不成熟,仍可以再规定下一个期限的转让土地使用权。“先租”,可以保证农民的收益权,为参与城镇化积累条件;“后征”,就是两种土地制度的对接,实际上就是承租集体土地的企业按规定的征地价码缴纳土地出让金,而政府把这笔钱可转给农民用于征地补偿,农民得到第二笔土地出让收入,企业也会有积极性。这样可以达到多重好处:一是落实了农民的土地收益权,为参与城镇化积累了本钱。二是变相改革了征地制度,可能有利于降低城市地产价格的过早迅猛提高,解决城乡两种土地制度的巨大落差阻滞城市化进程。三是短中长期有了制度接口,如果没有期限,形成永久性的农村建设用地出租人,这样仍然会最终阻滞城市化进程。总之,农村建设用地流转必须要引入市场机制,但目前农村土地要素的流动还不宜完全适用于城市产权的概念,是在市场基础上由政府调节的有序流动。
(三)关于宅基地流转问题
宅基地是农民安身立命、农村社会稳定的基础,它的特征是无期限、无产权、有保障。宅基地转让是有条件的,不能完全是自由的独立产权似的转让。出租也是一种转让,当然没有问题。但把宅基地作为完整产权全部转让,就需要分析几个问题:第一,在农民没有迁移为城镇居民、仍是本集体成员情况下,宅基地转让后,农民还有宅基地吗?如果没有了,显然要慎重。第二,宅基地转让给谁?转让给本集体成员当然还是宅基地性质,但如转让给社会其他成员,那这块地还是宅基地吗?显然不是了。那么是什么性质,显然需要配套的制度设计。第三,一些地方实行土地整理,农民集中居住后,新的集中居住的地方仍然具有宅基地性质吗?我理解应该仍然是,需要办理新的宅基地手续。宅基地还在,只是换了地方。如果新的农民集中居住地已成为城市土地,那就应该给集中居住的农民办理城市户籍。在上述各种情况下,仅提出“以宅基地换安居”的政策指导可能过于笼统,容易产生误导。第四,农民进城落户,离开本集体,这时候必然要发生宅基地转让问题,但转让给谁,转让后的性质等仍要界定。为此目前不宜泛化宅基地流转。
(四)要正确处理农村土地流转和建立城乡要素市场的关系
农村土地流转是城乡要素市场建设的重要组成部分。在我国现阶段,土地不仅是农民最基本的生产生活资料,而且随着市场经济的发展,农村土地作为生产要素的功能越来越明显,开始呈现一定的资本性特征。解决好农村土地流转和建立城乡要素市场的关系,是统筹城乡的重要问题,也是促进城镇化进程的基础体制。在制度设计上既要考虑农村土地的保障功能,又要考虑其生产要素功能。改变城乡二元结构是个过程,为了积极而又稳妥地实现这种转变,减轻大规模剧烈变迁可能发生的混乱和震荡,必须解决好农民土地问题,防止失地农民出现,沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。为此,目前要探索的是在不改变农村土地法定性质的前提下,对农村土地以立规先行、促进规范后进入市场流转。
四、建立城乡对接的农村人口进城的体制
(一)确立户籍城镇化标准,是改革的基础问题
只有让进城已实现稳定务工的农民转为真正意义的市民,并与原有土地关系脱钩,才能实质性地在推进城镇化的同时,缓解农村人地紧张关系、提高耕种效益,改善在乡农民生产条件,实现城乡共赢。关于城镇化率的统计,我们建议要分层统计。第一层是现行的居住城镇化概念;第二层是在上述统计中扣除流动务工的非城镇户籍居民的城镇化率,确立户籍城镇化标准,是统筹城乡改革的基础问题;第三层是在上述统计中分出城市与小城镇的不同数。
(二)城乡居民二元身份的核心在户籍制度的背后
户籍制度是城乡居民二元结构的形式问题,并不是问题的实质。户籍后面的核心,除了两种生产生活方式的基础问题之外,是附着于城乡两种居民的不同公共资源和社会福利,这也是城镇化过程所必须最大着力之处。城镇化背景下的农村人口转移,实际上是城镇社会保障的容纳问题,包括农村社会保障的转移问题。在目前,提高农村公共服务和保障水平十分必要。但在我国居民结构乡远大于城的背景下,是不能期望农村就地可以实现城乡公共资源和服务的完全均等化的。城乡公共服务、乃至于城乡差距只有在城镇化的过程中才能够逐步实现。
农民在城镇化过程中身份转换涉及的社会保障问题与现行建立的农民工的社会保障是有重要区别的,前者即享受所在城市居民的平等无差别的社会保障,后者是一种过渡性的协调措施。在城镇化过程中,前者与后者是并行存在的,都很重要,但前者才具有更实质性的意义。大规模进城务工的农民工队伍是城镇化现实的推动力量,必须解决好农民工在城市务工、居住、劳动保障等良好环境,为进一步推进城镇化创造条件。目前解决农民工问题的着眼点是要打开户籍城镇化的接口,放宽条件,加以促进,但并不可能一步把全部或大部农民工短期转移为城市人口。我国城镇化的阶段性特性和我国人口数量结构决定了,我国亦工亦农的农民工队伍还会长期存在,我们要促进的是要随着城镇化的历史阶段逐步减少这个比重。
(三)正确处理促进农民向城镇转移和农村发展的关系
城镇化的结果不是化掉了农村,而是能够带动和促进农村的发展,农民向城镇转移和农村自身发展是相互促进的。只有城镇化,减少农村人口比重,农村发展才会赢得内在的空间,进而加快农村内生动力的发展。这里需要注意解决的一个核心问题是,能不能做到在推进农民向城镇转移的同时,缓解农村人多地少的矛盾,使城镇化与农村发展实现双赢。目前的实际情况是,随着城镇化率年年有提高,农村人均占有耕地更紧张,至少看不到提高,这除了城镇化率的提高主要是由占有农村土地的农民工构成这一基础原因外,在改革设计上,往往不重视在城镇化进程中做到缓解农村人多地少的矛盾也是有关系的。明确农民在农村的各项权益在转移农村人口时的流转形式,使留乡务农的农民人均资源有增加的趋势,这是未来城镇化和农村发展达到平衡点的重要内在机制。
(四)城市端也应当建立统筹协调的城镇化的管理机制
近年推出的解决农民工问题的政策措施是必要的,但不能代替城镇化进程所要求的农村人口向城市的转移这一层面的管理。因此,有必要在城市管理中明确农村人口落户城市的管理,加大促进力度。农村人口转变为城市人口,常规的接口在公安户籍居住地管理。但城镇化进程的农村人口转移问题,涉及城市管理的社保、就业、产业发展、城市建设等多个方面,也涉及农村经济社会管理的多个方面,需要一个能够统揽城镇化全局,有利于协调各方的综合性管理接口。上海等地已经公布了一些接口措施,现在更需要的是一批中小城市和一些偏大城市明确这一制度接口。
(五)要在改革中正确解决全国性问题和区域试验的关系
中国特色的城镇化过程需要研究全国性的政策调控。基于农村外出务工的全国性大流动,仅由地方主要是城市政府各自管理本地城镇化显然具有很大局限性。当前,要适应城镇化的人口规模性变化的动态特征,加强人口迁出与迁入的联动管理。在此情况下,试点地区怎么掌握,既然先行先试,既要有好处,也要承担责任,要善待外地来本地打工的农民工,把辖区内的居住人口统一放入本地统筹城乡改革的盘子,涉及到的有关区域关系问题,通过改革的协调探探路子。
(本文是作者在国家发展改革委综合改革司主办的“全国经济体制改革工作培训暨中澳管理项目试点工作启动会”上的演讲,有删改)
(作者系国家发展改革委体管所所长、研究员)