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编者按:
教育,一方面是劳动者劳动能力的发挥和发展的途径,另一方面也是社会培养具有较高科学文化素质和思想道德素质的社会主体的手段,是人类社会发展的重要目标。今天,教育的重要性被提到了一个前所未有的高度,它不仅代表经济发展的持续动力和趋势,而且影响甚至决定国家和民族的命运。但在市场经济的背景下,教育的“公共物品”功能逐渐被掩盖而消失,取而代之的是日趋经济化。在这种情况下,政府在教育领域的责任究竟应该如何承担,成为当今社会必须深刻认识的一个问题。本文就此谈点粗浅认识,以期交流。
教育日趋经济化
在我国由农业国向工业国迈进的进程中,教育被高度地重视起来。教育要为经济建设服务,成了“共识”的时代主题。社会对知识、技能的需求前所未有地刺激着教育,个人和社会对教育的功利性追求分裂着教育。终于,教育的工具化倾向被凸现出来了。不仅基础教育更多关注和追求考试的成绩及能否考入大学,以便在日后激烈竞争的社会中获得最佳的位置,而且相对自由的高等教育也浮躁之风日渐盛行,教师忙于科研疏于教育,学生急于投入社会一显身手,没有硝烟的应试教与学大行其道。专业化知识的加深,使人文知识相对贫乏,“快餐知识”炙手可热。各种资格证书漫天飞舞,“人格”证书却难觅踪影。先天不良,后天欠补,难怪有人惊呼,大学生的人文素养太贫乏了。不知是应试教育的惯性使然,还是为了使迷航的心灵得到慰籍,投身新一轮更加实际的功利性追求成了大学生消除迷茫的必然选择。
随着人力资本理论和知识经济概念的提出和实践,教育活动本身已经逐渐成为知识要素和人力资本的生产性活动。特别是生产资料所有权与使用权在一定程度上的分离,使专业化知识更显示出了其优越的经济价值。由于知识本身在经济活动中的地位不断提高,教育在经济增长中的作用也愈来愈受到重视,教育与经济的关系更加密切和直接。于是乎,教育产业化、市场化的呼声日渐其高,一度主流。教育成了刺激需求、拉动经济增长的手段,各级教育主管部门和学校的领导也抓住了挽救教育补给不足、促进教育规模发展的救命稻草。市场经济的概念和运行方式冲进了校园,仿佛一夜之间,学校、教师、学生都赤裸裸地置身于追求经济利益最大化的市场了。教育的经费来源、办学模式、培养目标、课程设置、招生分配、内外部管理体制等开始转向了经济的要求,学校创收、开发不得不列入学校的主要工作日程。盲目的扩招、合并、设立分校成了某些部门、某些人追求经济利益的合理的运行方式。教育的这种功利性追求不但在形式上得到了体现,同时也更深入地影响着教育的其他方面。
由此,教育与经济的关系在教育与社会诸关系中正超乎寻常地凸现出来,教育的功能被狭隘地以经济上的功利主义所涵盖,正在膨胀的功利性追求越来越模糊和遮障着人们审视教育价值取向的视线。仅在教育与经济关系圈内争论的,经济决定教育还是教育与经济相互作用,无异于置身庐山而欲辨其本来面目,其结果是进一步强化了教育对经济的依附,使教育沦为经济的附庸,从而使教育丧失了其在建构人的精神上的主体独立性。教育的价值取向不得不服从于经济发展的要求,并受制于不健全的社会需求及评价,从而导致教育的裂变。
在这种背景下,教育的举办和发展以片面地追求和促进经济的发展为主要目标,经济意识和经济行为日益渗透到学校教育的活动中,过分强调教育的经济功能、相对忽视教育的其他功能的经济主义倾向已经出现。如果说工业化时代的教育在批量地生产着“技术理性工具”的话,那么,信息化时代的教育却在更高层次上快节奏地生产着“知识理性工具”;如果说教育的社会需要在某种程度上忽视着个体的人的话,那么,教育的经济主义倾向则把所有的人拉回到了“经济人”的樊篱之中。这样的教育不但违背了为社会培养和谐发展的人的初衷,长远地看,也未必会对健全社会的持续发展提供强大的动力。
当然,在教育的诸功能中,我们毫不怀疑其在经济发展及社会物质财富生产中应起的作用,也不否认其在个体人的生存与发展中应有的功利价值。但是,我们决不能无视那种过分突出教育外在的经济取向而忽视其内在的对人的精神和情感构建的功能,从而分裂教育整体,割裂社会及人格的急功近利的教育。
政府在教育领域的责任
为了避免教育过度的经济化,政府必须尽其责任加强对教育宏观调控乃至直接干预,这是切实有效的途径。从社会公共需要的角度可以把教育分为两类:一类是社会公共性质的教育事业,一类是非社会公共性质的教育事业。政府在这两类教育事业中应当承担起不同等的责任。
所谓社会公共性质的教育,是指以提高全民族文化素质,提升整个社会福利为目标的教育,它不追求利润的最大,而追求社会福利的最大。这种教育诸如从小学到初中旨在消除文盲,提高民众文化素质的义务教育。接受此类教育服务具备占有上的“非排他性”和消费上的“非竞争性”特征。所以,这类社会公共性质的教育事业是纯公共物品。作为纯公共物品的教育是基础教育,它面对的是全体国民,因而成本是巨大的,但又是社会所必需的,决定着一个国家的文明水平和发展动力。政府在教育领域的责任之一,首先就是提供这类教育。一是政府在这个领域能较好地配置资源。由于具有“免费乘车”的可能性,市场的调节在这个领域是无能为力的。如果由私人部门提供基础教育,根据帕雷托最优（意大利经济学家提出的“博弈论”概念,指在不使任何人境况变坏的情况下不可能再使某些人的处境变好）和市场机制追求效率最大化的资源配置方式,必然会导致学校集中在收入水平较高的地区,且收入越高学校集中密度越大,而贫困地区的学校屈指可数甚至没有。同样,在一个国家,学校和师资力量也会向发达地区集中,而留给欠发达地区的教育资源只能是十分贫乏和落后的,导致看似高效率实则效率低下的资源配置格局。由政府提供基础教育,师资力量分配的不均匀问题可得到较好的解决,在保证各地基本教学水平的前提下,适当提高发达地区的教育水平可使资源配置达到最优。二是政府能保证公平与效率的结合。如果完全由市场调节,教学资源大都集中在发达地区,对欠发达地区的民众是不公平的,而且贫困地区师资力量缺乏,必然导致“贫困——低教育水平——新的贫困”的恶性循环,产生马太效应（源自于《圣经·马太福音》中的一则寓言,指好的愈好,坏的愈坏,多的愈多,少的愈少的一种现象）。政府较为均等的教育投入,会降低收入的不均等,并为贫困阶层永远摆脱贫困创造机会。
所谓非社会公共性质的教育,是指提高社会素质的同时又允许提供者追求一定利润的教育事业,如岗前培训、职业技术教育、高等教育以及更高层次的教育。这类教育既具有公共物品性质又具有一定的私人物品性质的特征。其私人物品特征表现在接受过此类教育的个体在工作后一般会得到比没有接受教育者更高的收入,未来的收益和现在付出的成本是相对称的,这种对称性就是其受益的排他性。而且,这类教育具有选拔性,一个人享受是以另一个人必然退出为代价的,在选拔的过程中具有强烈的竞争性和替代性。所以,这类非社会公共性质的教育具有准公共物品的特征。准公共物品的教育由谁来提供的问题,从古典经济学到现代经济学一直争论不休。但根据市场经济的基本原则,谁受益谁付费是经济学家趋于一致的认识。非社会公共性质教育尤其是高等教育为社会提供各方面人才,是国家经济发展、实现现代化的必要手段;个人通过接受教育也可以获得较高的收入。因此,社会和个人从非社会公共性质教育中受益都非常大,由他们承担一定比例的教育成本,经济理论是支持的。而高等教育又是一个选择的过程,排除了所有人都能接受的可能性,根据“受益者付费”的原则,不应当对高等教育免费,否则就违反了平等原则。但另一方面,假设非社会公共性质教育完全由市场调节,自有其效率方面的优越性,但作为一种准公共物品,其目标同样不是盈利,而是提升民族素质,所以利润不应成为其第一或唯一追求。由此看来,包括高等教育在内的非社会公共性质教育应当由政府和私人部门共同承担,成本也应当由双方分担。但就高等教育而言,处于稳定市场价格的考虑,政府应当承担大部分,保证其准公共物品的性质和要求,让更多的人享有接受高等教育的机会。尤其在我国还存在相当数量不富裕甚至生活困难家庭的背景下,政府要不断完善贷学金、助学金、奖学金等制度,加大帮扶力度,确保每一个大学生尤其是贫困家庭的大学生“考得上,上得起”。
政府应加大教育投入和政策支持
改革开放以来,特别是党和国家把科教兴国、人才强国确立为经济社会发展战略的基本国策以后,我国财政支出中教育支出所占比重逐年提高,对教育的拨款每年都有较大幅度增加。总体上说,我国对教育公共物品的支出稳步增长,是符合经济发展规律的。但我国目前的教育体制还存在着许多问题,主要体现为基础教育公共性不够,非基础教育市场化也问题重重。
毫无疑问,基础教育应当由政府来提供,而目前实际的情况是,一方面国家对基础教育投入不足,尤其是城乡基础教育投入差距较大,大部分预算内教育拨款都集中在城市,导致我国广大农村贫困地区拖欠教师工资问题时有发生、学龄儿童在义务教育阶段失学现象扩大或得不到高质量的基础教育,因此在这些地区私立学校反而能遍地开花,尽管收费高、教育质量也难以保证。同时公立学校也存在义务教育阶段乱收费的现象（党的十七大已明确我国义务教育实行免费,但有些地方乱收费的现象仍未根除）,造成不该市场化的基础教育却在加速市场化。另一方面非基础教育市场化面临困境,无论是职业教育、高中教育还是高等教育,财政预算内经费投入量并不大,而民间资本进入也并不多,远远不能满足社会的需求。同时高昂的学费又造成部分学生家庭经济负担沉重甚至因困返贫。这严重阻碍了国民整体素质的提高。针对我国教育投入的问题,我们认为应从以下思路改革:
首先,增加基础教育投资,提高国民整体素质。各级政府要努力增加对基础教育的投入,确保基础教育事业优先发展。最近几年来,我国教育经费保持了快速增长的势头,但仍然不能满足教育事业提高质量和持续发展两个方面的需求。虽然我国教育投入年年增加,但占GDP增长量的比重却呈下滑趋势。2006年全国财政教育支出4752.7亿元,当年GDP为209400亿元,教育支出仅占GDP的2.27%。根据世界银行2001年的统计,英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,目前世界平均水平为4.9%。即使同为发展中国家,2003年印度的教育经费占其GDP的5%,更是高于我国。我国的教育投入与GDP增长不相称的情形必须引起高度关注,要抓住当前财政收入增长较快和逐步建立公共财政体制的有利时机,真正把科教兴国和人才强国的发展战略落到实处,不断增加基础教育投入,提高国民整体素质。
其次,加快非基础教育投入制度改革,满足社会对高等教育的需求。要把教育收费纳入合理化、规范化的轨道,在以高等教育为代表的非基础教育领域,社会和受益者个人应共同负担部分教育经费。为此,必须加快高校的投入制度改革,丰富经费来源,实现投资主体多元化。受西方治理理论和社会支持理论的启迪,同时借鉴国外高等教育投资的成功经验,我们认为,以政府投入为主导,提倡行业联合,直接参与科技成果转化,吸收民间资本,实现投资多元化和投资渠道多样化,是解决高等教育投入不足问题乃至生存与发展问题的必然选择。
再次,从法律上保证、规范教育投资。国际上有调控教育投资的惯例,美、日、英、法等发达国家都有专项教育经费法。我国也应把教育投资置于司法部门的监督之下,保证教育公共物品的正常提供。要加强教育经费管理,提高经费使用效益。要调控教育投资方向,注意促进教育均衡发展。要勤俭办教育事业,在学校各项建设中严禁浮夸和浪费行为。要合理利用贷款等金融手段,注重投资风险,严格控制高负债新建、改建学校。要完善学校尤其是高等学校的财务制度,加强内部审计,提高学校决策的科学民主化水平,提高经费的管理水平。
总之,在市场经济的背景下,要避免教育“公共物品”功能的过度经济化,必须在教育体制改革的进程中充分重视教育的公共物品属性,真正发挥政府作为基础教育的提供者和非基础教育的调控者和主要参与者的作用。
教育,一方面是劳动者劳动能力的发挥和发展的途径,另一方面也是社会培养具有较高科学文化素质和思想道德素质的社会主体的手段,是人类社会发展的重要目标。今天,教育的重要性被提到了一个前所未有的高度,它不仅代表经济发展的持续动力和趋势,而且影响甚至决定国家和民族的命运。但在市场经济的背景下,教育的“公共物品”功能逐渐被掩盖而消失,取而代之的是日趋经济化。在这种情况下,政府在教育领域的责任究竟应该如何承担,成为当今社会必须深刻认识的一个问题。本文就此谈点粗浅认识,以期交流。
教育日趋经济化
在我国由农业国向工业国迈进的进程中,教育被高度地重视起来。教育要为经济建设服务,成了“共识”的时代主题。社会对知识、技能的需求前所未有地刺激着教育,个人和社会对教育的功利性追求分裂着教育。终于,教育的工具化倾向被凸现出来了。不仅基础教育更多关注和追求考试的成绩及能否考入大学,以便在日后激烈竞争的社会中获得最佳的位置,而且相对自由的高等教育也浮躁之风日渐盛行,教师忙于科研疏于教育,学生急于投入社会一显身手,没有硝烟的应试教与学大行其道。专业化知识的加深,使人文知识相对贫乏,“快餐知识”炙手可热。各种资格证书漫天飞舞,“人格”证书却难觅踪影。先天不良,后天欠补,难怪有人惊呼,大学生的人文素养太贫乏了。不知是应试教育的惯性使然,还是为了使迷航的心灵得到慰籍,投身新一轮更加实际的功利性追求成了大学生消除迷茫的必然选择。
随着人力资本理论和知识经济概念的提出和实践,教育活动本身已经逐渐成为知识要素和人力资本的生产性活动。特别是生产资料所有权与使用权在一定程度上的分离,使专业化知识更显示出了其优越的经济价值。由于知识本身在经济活动中的地位不断提高,教育在经济增长中的作用也愈来愈受到重视,教育与经济的关系更加密切和直接。于是乎,教育产业化、市场化的呼声日渐其高,一度主流。教育成了刺激需求、拉动经济增长的手段,各级教育主管部门和学校的领导也抓住了挽救教育补给不足、促进教育规模发展的救命稻草。市场经济的概念和运行方式冲进了校园,仿佛一夜之间,学校、教师、学生都赤裸裸地置身于追求经济利益最大化的市场了。教育的经费来源、办学模式、培养目标、课程设置、招生分配、内外部管理体制等开始转向了经济的要求,学校创收、开发不得不列入学校的主要工作日程。盲目的扩招、合并、设立分校成了某些部门、某些人追求经济利益的合理的运行方式。教育的这种功利性追求不但在形式上得到了体现,同时也更深入地影响着教育的其他方面。
由此,教育与经济的关系在教育与社会诸关系中正超乎寻常地凸现出来,教育的功能被狭隘地以经济上的功利主义所涵盖,正在膨胀的功利性追求越来越模糊和遮障着人们审视教育价值取向的视线。仅在教育与经济关系圈内争论的,经济决定教育还是教育与经济相互作用,无异于置身庐山而欲辨其本来面目,其结果是进一步强化了教育对经济的依附,使教育沦为经济的附庸,从而使教育丧失了其在建构人的精神上的主体独立性。教育的价值取向不得不服从于经济发展的要求,并受制于不健全的社会需求及评价,从而导致教育的裂变。
在这种背景下,教育的举办和发展以片面地追求和促进经济的发展为主要目标,经济意识和经济行为日益渗透到学校教育的活动中,过分强调教育的经济功能、相对忽视教育的其他功能的经济主义倾向已经出现。如果说工业化时代的教育在批量地生产着“技术理性工具”的话,那么,信息化时代的教育却在更高层次上快节奏地生产着“知识理性工具”;如果说教育的社会需要在某种程度上忽视着个体的人的话,那么,教育的经济主义倾向则把所有的人拉回到了“经济人”的樊篱之中。这样的教育不但违背了为社会培养和谐发展的人的初衷,长远地看,也未必会对健全社会的持续发展提供强大的动力。
当然,在教育的诸功能中,我们毫不怀疑其在经济发展及社会物质财富生产中应起的作用,也不否认其在个体人的生存与发展中应有的功利价值。但是,我们决不能无视那种过分突出教育外在的经济取向而忽视其内在的对人的精神和情感构建的功能,从而分裂教育整体,割裂社会及人格的急功近利的教育。
政府在教育领域的责任
为了避免教育过度的经济化,政府必须尽其责任加强对教育宏观调控乃至直接干预,这是切实有效的途径。从社会公共需要的角度可以把教育分为两类:一类是社会公共性质的教育事业,一类是非社会公共性质的教育事业。政府在这两类教育事业中应当承担起不同等的责任。
所谓社会公共性质的教育,是指以提高全民族文化素质,提升整个社会福利为目标的教育,它不追求利润的最大,而追求社会福利的最大。这种教育诸如从小学到初中旨在消除文盲,提高民众文化素质的义务教育。接受此类教育服务具备占有上的“非排他性”和消费上的“非竞争性”特征。所以,这类社会公共性质的教育事业是纯公共物品。作为纯公共物品的教育是基础教育,它面对的是全体国民,因而成本是巨大的,但又是社会所必需的,决定着一个国家的文明水平和发展动力。政府在教育领域的责任之一,首先就是提供这类教育。一是政府在这个领域能较好地配置资源。由于具有“免费乘车”的可能性,市场的调节在这个领域是无能为力的。如果由私人部门提供基础教育,根据帕雷托最优（意大利经济学家提出的“博弈论”概念,指在不使任何人境况变坏的情况下不可能再使某些人的处境变好）和市场机制追求效率最大化的资源配置方式,必然会导致学校集中在收入水平较高的地区,且收入越高学校集中密度越大,而贫困地区的学校屈指可数甚至没有。同样,在一个国家,学校和师资力量也会向发达地区集中,而留给欠发达地区的教育资源只能是十分贫乏和落后的,导致看似高效率实则效率低下的资源配置格局。由政府提供基础教育,师资力量分配的不均匀问题可得到较好的解决,在保证各地基本教学水平的前提下,适当提高发达地区的教育水平可使资源配置达到最优。二是政府能保证公平与效率的结合。如果完全由市场调节,教学资源大都集中在发达地区,对欠发达地区的民众是不公平的,而且贫困地区师资力量缺乏,必然导致“贫困——低教育水平——新的贫困”的恶性循环,产生马太效应（源自于《圣经·马太福音》中的一则寓言,指好的愈好,坏的愈坏,多的愈多,少的愈少的一种现象）。政府较为均等的教育投入,会降低收入的不均等,并为贫困阶层永远摆脱贫困创造机会。
所谓非社会公共性质的教育,是指提高社会素质的同时又允许提供者追求一定利润的教育事业,如岗前培训、职业技术教育、高等教育以及更高层次的教育。这类教育既具有公共物品性质又具有一定的私人物品性质的特征。其私人物品特征表现在接受过此类教育的个体在工作后一般会得到比没有接受教育者更高的收入,未来的收益和现在付出的成本是相对称的,这种对称性就是其受益的排他性。而且,这类教育具有选拔性,一个人享受是以另一个人必然退出为代价的,在选拔的过程中具有强烈的竞争性和替代性。所以,这类非社会公共性质的教育具有准公共物品的特征。准公共物品的教育由谁来提供的问题,从古典经济学到现代经济学一直争论不休。但根据市场经济的基本原则,谁受益谁付费是经济学家趋于一致的认识。非社会公共性质教育尤其是高等教育为社会提供各方面人才,是国家经济发展、实现现代化的必要手段;个人通过接受教育也可以获得较高的收入。因此,社会和个人从非社会公共性质教育中受益都非常大,由他们承担一定比例的教育成本,经济理论是支持的。而高等教育又是一个选择的过程,排除了所有人都能接受的可能性,根据“受益者付费”的原则,不应当对高等教育免费,否则就违反了平等原则。但另一方面,假设非社会公共性质教育完全由市场调节,自有其效率方面的优越性,但作为一种准公共物品,其目标同样不是盈利,而是提升民族素质,所以利润不应成为其第一或唯一追求。由此看来,包括高等教育在内的非社会公共性质教育应当由政府和私人部门共同承担,成本也应当由双方分担。但就高等教育而言,处于稳定市场价格的考虑,政府应当承担大部分,保证其准公共物品的性质和要求,让更多的人享有接受高等教育的机会。尤其在我国还存在相当数量不富裕甚至生活困难家庭的背景下,政府要不断完善贷学金、助学金、奖学金等制度,加大帮扶力度,确保每一个大学生尤其是贫困家庭的大学生“考得上,上得起”。
政府应加大教育投入和政策支持
改革开放以来,特别是党和国家把科教兴国、人才强国确立为经济社会发展战略的基本国策以后,我国财政支出中教育支出所占比重逐年提高,对教育的拨款每年都有较大幅度增加。总体上说,我国对教育公共物品的支出稳步增长,是符合经济发展规律的。但我国目前的教育体制还存在着许多问题,主要体现为基础教育公共性不够,非基础教育市场化也问题重重。
毫无疑问,基础教育应当由政府来提供,而目前实际的情况是,一方面国家对基础教育投入不足,尤其是城乡基础教育投入差距较大,大部分预算内教育拨款都集中在城市,导致我国广大农村贫困地区拖欠教师工资问题时有发生、学龄儿童在义务教育阶段失学现象扩大或得不到高质量的基础教育,因此在这些地区私立学校反而能遍地开花,尽管收费高、教育质量也难以保证。同时公立学校也存在义务教育阶段乱收费的现象（党的十七大已明确我国义务教育实行免费,但有些地方乱收费的现象仍未根除）,造成不该市场化的基础教育却在加速市场化。另一方面非基础教育市场化面临困境,无论是职业教育、高中教育还是高等教育,财政预算内经费投入量并不大,而民间资本进入也并不多,远远不能满足社会的需求。同时高昂的学费又造成部分学生家庭经济负担沉重甚至因困返贫。这严重阻碍了国民整体素质的提高。针对我国教育投入的问题,我们认为应从以下思路改革:
首先,增加基础教育投资,提高国民整体素质。各级政府要努力增加对基础教育的投入,确保基础教育事业优先发展。最近几年来,我国教育经费保持了快速增长的势头,但仍然不能满足教育事业提高质量和持续发展两个方面的需求。虽然我国教育投入年年增加,但占GDP增长量的比重却呈下滑趋势。2006年全国财政教育支出4752.7亿元,当年GDP为209400亿元,教育支出仅占GDP的2.27%。根据世界银行2001年的统计,英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,目前世界平均水平为4.9%。即使同为发展中国家,2003年印度的教育经费占其GDP的5%,更是高于我国。我国的教育投入与GDP增长不相称的情形必须引起高度关注,要抓住当前财政收入增长较快和逐步建立公共财政体制的有利时机,真正把科教兴国和人才强国的发展战略落到实处,不断增加基础教育投入,提高国民整体素质。
其次,加快非基础教育投入制度改革,满足社会对高等教育的需求。要把教育收费纳入合理化、规范化的轨道,在以高等教育为代表的非基础教育领域,社会和受益者个人应共同负担部分教育经费。为此,必须加快高校的投入制度改革,丰富经费来源,实现投资主体多元化。受西方治理理论和社会支持理论的启迪,同时借鉴国外高等教育投资的成功经验,我们认为,以政府投入为主导,提倡行业联合,直接参与科技成果转化,吸收民间资本,实现投资多元化和投资渠道多样化,是解决高等教育投入不足问题乃至生存与发展问题的必然选择。
再次,从法律上保证、规范教育投资。国际上有调控教育投资的惯例,美、日、英、法等发达国家都有专项教育经费法。我国也应把教育投资置于司法部门的监督之下,保证教育公共物品的正常提供。要加强教育经费管理,提高经费使用效益。要调控教育投资方向,注意促进教育均衡发展。要勤俭办教育事业,在学校各项建设中严禁浮夸和浪费行为。要合理利用贷款等金融手段,注重投资风险,严格控制高负债新建、改建学校。要完善学校尤其是高等学校的财务制度,加强内部审计,提高学校决策的科学民主化水平,提高经费的管理水平。
总之,在市场经济的背景下,要避免教育“公共物品”功能的过度经济化,必须在教育体制改革的进程中充分重视教育的公共物品属性,真正发挥政府作为基础教育的提供者和非基础教育的调控者和主要参与者的作用。