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摘要 所谓定密，就是把关系国家安全和利益，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的每一具体秘密事项，按照国家划定的“绝密、机密、秘密。定密制度是保密工作的前提和基础。2010年10月1日起生效的新保密法，对定密工作上做出了重大改进，但随着网络定密工作的进一步推广应用，其也逐渐显露出与实际电子政务应用实际脱节、相对滞后片面的情况。笔者拟从所在的西部某直辖市某部门的具体实际出发，分析当前网络定密工作中存在的问题及主要原因，提出几点相应的对策建议。
关键词 网络定密工作 秘密事项 国家安全
作者简介：皮章，重庆市人民检察院第三分院办公室副主任，检办主任；袁莉，重庆市人民检察院第三分院办公室干部，西南大学法学学士；邓桢，重庆市人民检察院第三分院办公室干部，西南政法大学法律硕士。
准确界定国家秘密和密级，是强化保密管理的基础，是提高国家秘密管理水平，维护国家利益和安全的重要任务。在信息技术高速发展的时代，特别是网络办公日益普及的今天，如何科学规范地做好网络定密工作，有效保障网络信息的保密安全，是一个急需解决的问题。为此，笔者结合我市某部门网络定密系统应用实际，就当前网络定密中存在问题进行反思，并相应地提出对策建议，以期能为规范和促进网络定密提供参考。
一、当前网络定密中存在的主要问题及表现
（一）网络定密制度不完善
新修订的保密法，对密级的划分、定密程序、定密责任人的职责、权限等做了原则性的规定，各系统、各部门依据相关保密规定制定了各条线的定密制度，但对于网络定密来说，还缺乏完善、规范的制度，导致网络定密中授权不合理、定密随意性大、密级确定不科学、责任难以界定等问题不同程度的存在。以我市某部门网络定密系统为例，就存在两方面的问题：一是定密标准不明确。有的标准规定较为笼统原则、有的未规定保密期限及解密条件、有的规定表述内容模糊，如“一定时间内不宜公开……”等规定，使定密人员不能准确把握定密标准。二是定密制度不完善。新保密法规定：“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作”，但在实际的网络定密中，还没有自上而下、与之配套的运行制度来保障，如由单位负责人来指定定密责任人的做法缺乏相关规定，定密责任人职责及责任追究制度也还不够完善细化。
（二）定密软件应用设计与电子政务应用实际脱节
随着电子政务应用的日益普及，各行各业不断提高自动化办公水平，政务信息拟制、传递、处理、传阅等基本上实现了网络运行，但与之对应的定密软件应用设计却存在与电子政务应用实际脱节的情况。如前所述的我市某部门网络定密系统，就存在“两个脱节”：一是其软件设计与政务信息处理系统脱节。科学规范、功能完备的电子政务信息处理系统，应该是集政务信息处理与网络定密为一体，但现行网络定密应用设计与电子政务系统却没有实现有效对接，导致应用中政务信息处理、网络定密系统各自为政、运行独立：电子政务系统中，由于缺乏同步定密模块设计，不能实现信息流转处理的实时定密；而网络定密系统，也因不能与电子政务信息处理系统兼容对接，而成为事实上的电子定密登记本，功能单一，与电子政务应用要求不相适应。二是其软件设计与定密实践脱节。如该定密系统中，定密审批流程设置不合理，网络定密审批只涉及到涉密信息产生时间、标题、涉密事项、泄密后果等栏目，而最为关键的信息内容却不能查询，使定密人员无法准确把握定密标准，缺乏定密的严肃性。
（三）网络定密应用存在滞后性和片面性
按照规定，网络定密应当伴随网络信息资料产生的全过程，围绕知悉范围、保密期限、解密条件等保密要素，准确界定密级，保护国家秘密。但实践中，网络定密应用因功能定位和应用管理的原因，存在滞后性和片面性。以前述网络定密应用系统为例，就存在两方面的问题：一是网络定密功能存在滞后性。定密系统功能定位不明确、流程不合理，网络定密不能发挥其应有作用，甚至还存在涉密信息发出后再补办网络定密登记等现象，形成保密安全隐患。二是网络定密管理存在片面性。存在“只定密不解密，一定管终身”的现象，定密多、解密少，密级变更不及时，人为提高了保密成本。
（四）队伍素质与网络定密需求不相适应
定密是一项政策性、专业性较强的工作，需要信息承办人员、保密管理人员具备相应的保密知识，以便准确实施网络定密，更好地保护涉密网络信息安全。但实践中，由于缺乏专业与保密兼容的复合型人才，人员队伍远不能适应新形势下网络定密的发展需要。以我市某部门为例，网络定密队伍普遍存在“两高两低”现象：一是信息承办人员存在业务知识水平高、保密知识相对低的现象，导致网络信息初始制作的承办人员，对信息是否定密不能及时提出合理建议；二是保密管理人员存在保密管理素质高、但专业水平相对低的现象，对业务部门拟制的网络信息，难以从专业的角度去把握定密标准，往往有失密级界定的精准性。
（五）网络定密运行监督难以落实
实践中，网络定密缺乏相应的监督运行机制，保密管理部门的监督作用难以发挥，导致对网络定密无法实现及时有效的跟踪、监督，以致对错定、漏定问题不能及时有效补救，给涉密信息管理带来安全隐患。如前述的网络定密系统，也存在两方面问题：一方面，部门定密责任人对部门产生的信息资料实行定密，对应的保密管理部门对此却不能同步介入，部门定密成为终审定密，使保密管理部门对网络定密无从监督。另一方面，保密管理部门通过该网络定密系统，只能了解填报信息资料的标题、涉密事项等大概内容，对其信息资料定密是否准确难以评判界定，导致对部门错定、漏定情形不能及时纠正。
二、网络定密存在问题的主要原因
（一）网络定密重视不够
受传统观念影响，保密意识淡化、守密观念薄弱在各部门均不同程度存在。在确定“密”与“非密”的过程中，少数人员还存在“无密可定”、“定密无益”、“定得越高越好”等观念误区。而且定密实践中，还存在保密管理人员重视网络定密、其他人员忽视网络定密的“两头冷中间热”等现象，这些都不同程度地制约了网络定密的规范管理与推动发展。 （二）研发与应用互不衔接
网络定密系统本应成为电子政务系统的重要组成部分，但实践中，定密系统研发与电子政务应用二者之间缺乏兼容沟通平台，没有建立起统一规范的技术衔接机制，二者各自为政，特别是行业系统应用与专业机构研发往往脱钩，造成定密系统先天性硬伤，致其无法发挥应有作用。
（三）应用管理不规范
网络定密既是新形势下加强保密管理的一项新内容，同时也是新时期做好保密工作的一项新要求，需要严格依规定密，加强应用管理，确保国家秘密安全。但实践中，重管密轻定密、重形式轻内容、重投入轻应用、重实物轻网络等情况不同程度存在，导致网络定密管理不规范、应用推进乏力，一定程度上阻碍了网络定密的制度化、规范化建设。
（四）专业培训不经常
随着电子政务应用的不断深入，网络信息安全面临的窃密与反窃密斗争形势日益尖锐，对准确界定网络信息密级的要求也越来越高。而实践中，我国还没有建立起一套稳定化、常态化、专业化的网络定密学习培训机制，与网络定密相关的法律法规政策、应用知识学习和操作技能培训，目前尚未大规模普及，导致各行业、各部门定密人员素质参差不齐，以致网络定密中，多定、漏定、错定现象时有发生。
（五）监督责任不明确
从现有的保密法律法规看，对定密责任人的法律地位、法定职责没有明确的规定，也缺乏相应的奖惩措施，导致定密人员责、权、利不统一，执行不到位，积极性不高。同时保密管理部门对定密的监督职责不清，责任不具体，使定密监督往往流于形式。
三、关于规范网络定密的对策思考
（一）强化定密意识是首要前提
只有认识到位，工作才能到位。一是要高度重视。必须把网络定密摆到维护国家安全和利益的高度来对待，按照业务工作管到哪一级，保密工作也要管到哪一级的要求进行管理，认真落实网络定密责任制，在人力、物力、财力上予以保障和支持。二是要加强宣传引导。围绕当前网络信息保密安全管理，采取听、看失泄密事故通报和警示教育片、定期分析保密工作形势等手段，抓好网络定密人员的学习教育，促其积极转变观念，充分认识规范网络定密的重要性，增强责任感和紧迫感。
（二）统筹系统研发是支撑基础
科学合理和功能完善的定密系统，是网络定密的应用基础和技术保障。因此，对网络定密系统的研发，要坚持与实际应用相统筹，注重“两个结合”：一是要与电子政务系统研发相结合。加大研发力度，统一研发机构，实施技术共享，实现二者系统应用的有效对接。二是要与应用实际相结合。立足实践，抓好网络定密系统的应用研发，既要使网络定密系统与信息处理双向同步，又要符合保密规范管理，确保网络信息的保密安全。
（三）完善管理制度是主要抓手
实践证明，没有健全的管理制度，网络定密就是一句空话。为此，要以应用为核心，完善“三项制度”：一是完善考核管理制度。将网络定密纳入考核管理，将其与保密部门及涉密岗位人员的目标考核、等级评定、职级晋升等挂钩，增强涉密管理人员的积极性和主动性。二是完善流程管理制度。规范网络定密流程，以求科学定密。如对部门产生的涉密信息资料，先由承办人拟定密级、知悉范围和保密期限，交由定密责任人审核，定密责任人审核后，将审核意见报部门保密管理机构审查，加强对网络信息定密的有效监督。三是完善定密管理责任制。按照能级管理原则，建立承办人、定密责任人、保密管理人工作责任制，明确各自责任、义务和权利，严格推行定密问责制度和奖惩制度，确保网络定密管理责任层层落实。
（四）强化教育培训是根本要求
网络定密是一项政策性、法律性、专业性、原则性都很强的工作，定密人员不仅要具备相应的保密知识，还必须具备高度的责任感和敏锐性。为此，要立足加强队伍素质，建立完善学习培训机制，加大定密、涉密人员的教育培训力度，不断提高其责任意识和工作能力，力保科学准确定密。在学习培训上，可建立分级分层培训机制。一方面，可由部门保密管理机构牵头，以保密法律法规、定密工作应用知识等实用技能为重点，开展对定密人员的专项培训，使其正确把握定密标准，准确定密。另一方面，可由上级保密管理机构牵头，开展对涉密管理人员的重点培训，将保密知识与业务工作融为一体，全方位培训，使其成为既懂网络定密、又懂业务工作的复合型人才。
（五）强化监督检查是重要保证
推进网络定密规范运行，要注重抓好“三查”：一是抓好自查。由部门保密管理机构牵头，采取定期和不定期的方式，对本部门网络定密运行情况进行检查，及时发现网络定密中出现的问题，纠正错定、漏定和其他不符合定密要求的情况。二是抓好抽查。由上级保密管理部门牵头，结合阶段性工作，进行专项检查或重点抽查，及时发现安全隐患和漏洞，促进网络定密规范运行，准确定密。三是抓好巡查。由保密行政管理部门牵头，建立起保密动态监督机制，包括国家级动态监督、地区级动态监督、上级对下级的动态监督，充分发挥网络方便、快捷的优势，实行网络信息巡查，督促各级各部门严格执行保密法律法规，严肃惩处失泄密行为，确保国家秘密安全。
关键词 网络定密工作 秘密事项 国家安全
作者简介：皮章，重庆市人民检察院第三分院办公室副主任，检办主任；袁莉，重庆市人民检察院第三分院办公室干部，西南大学法学学士；邓桢，重庆市人民检察院第三分院办公室干部，西南政法大学法律硕士。
准确界定国家秘密和密级，是强化保密管理的基础，是提高国家秘密管理水平，维护国家利益和安全的重要任务。在信息技术高速发展的时代，特别是网络办公日益普及的今天，如何科学规范地做好网络定密工作，有效保障网络信息的保密安全，是一个急需解决的问题。为此，笔者结合我市某部门网络定密系统应用实际，就当前网络定密中存在问题进行反思，并相应地提出对策建议，以期能为规范和促进网络定密提供参考。
一、当前网络定密中存在的主要问题及表现
（一）网络定密制度不完善
新修订的保密法，对密级的划分、定密程序、定密责任人的职责、权限等做了原则性的规定，各系统、各部门依据相关保密规定制定了各条线的定密制度，但对于网络定密来说，还缺乏完善、规范的制度，导致网络定密中授权不合理、定密随意性大、密级确定不科学、责任难以界定等问题不同程度的存在。以我市某部门网络定密系统为例，就存在两方面的问题：一是定密标准不明确。有的标准规定较为笼统原则、有的未规定保密期限及解密条件、有的规定表述内容模糊，如“一定时间内不宜公开……”等规定，使定密人员不能准确把握定密标准。二是定密制度不完善。新保密法规定：“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作”，但在实际的网络定密中，还没有自上而下、与之配套的运行制度来保障，如由单位负责人来指定定密责任人的做法缺乏相关规定，定密责任人职责及责任追究制度也还不够完善细化。
（二）定密软件应用设计与电子政务应用实际脱节
随着电子政务应用的日益普及，各行各业不断提高自动化办公水平，政务信息拟制、传递、处理、传阅等基本上实现了网络运行，但与之对应的定密软件应用设计却存在与电子政务应用实际脱节的情况。如前所述的我市某部门网络定密系统，就存在“两个脱节”：一是其软件设计与政务信息处理系统脱节。科学规范、功能完备的电子政务信息处理系统，应该是集政务信息处理与网络定密为一体，但现行网络定密应用设计与电子政务系统却没有实现有效对接，导致应用中政务信息处理、网络定密系统各自为政、运行独立：电子政务系统中，由于缺乏同步定密模块设计，不能实现信息流转处理的实时定密；而网络定密系统，也因不能与电子政务信息处理系统兼容对接，而成为事实上的电子定密登记本，功能单一，与电子政务应用要求不相适应。二是其软件设计与定密实践脱节。如该定密系统中，定密审批流程设置不合理，网络定密审批只涉及到涉密信息产生时间、标题、涉密事项、泄密后果等栏目，而最为关键的信息内容却不能查询，使定密人员无法准确把握定密标准，缺乏定密的严肃性。
（三）网络定密应用存在滞后性和片面性
按照规定，网络定密应当伴随网络信息资料产生的全过程，围绕知悉范围、保密期限、解密条件等保密要素，准确界定密级，保护国家秘密。但实践中，网络定密应用因功能定位和应用管理的原因，存在滞后性和片面性。以前述网络定密应用系统为例，就存在两方面的问题：一是网络定密功能存在滞后性。定密系统功能定位不明确、流程不合理，网络定密不能发挥其应有作用，甚至还存在涉密信息发出后再补办网络定密登记等现象，形成保密安全隐患。二是网络定密管理存在片面性。存在“只定密不解密，一定管终身”的现象，定密多、解密少，密级变更不及时，人为提高了保密成本。
（四）队伍素质与网络定密需求不相适应
定密是一项政策性、专业性较强的工作，需要信息承办人员、保密管理人员具备相应的保密知识，以便准确实施网络定密，更好地保护涉密网络信息安全。但实践中，由于缺乏专业与保密兼容的复合型人才，人员队伍远不能适应新形势下网络定密的发展需要。以我市某部门为例，网络定密队伍普遍存在“两高两低”现象：一是信息承办人员存在业务知识水平高、保密知识相对低的现象，导致网络信息初始制作的承办人员，对信息是否定密不能及时提出合理建议；二是保密管理人员存在保密管理素质高、但专业水平相对低的现象，对业务部门拟制的网络信息，难以从专业的角度去把握定密标准，往往有失密级界定的精准性。
（五）网络定密运行监督难以落实
实践中，网络定密缺乏相应的监督运行机制，保密管理部门的监督作用难以发挥，导致对网络定密无法实现及时有效的跟踪、监督，以致对错定、漏定问题不能及时有效补救，给涉密信息管理带来安全隐患。如前述的网络定密系统，也存在两方面问题：一方面，部门定密责任人对部门产生的信息资料实行定密，对应的保密管理部门对此却不能同步介入，部门定密成为终审定密，使保密管理部门对网络定密无从监督。另一方面，保密管理部门通过该网络定密系统，只能了解填报信息资料的标题、涉密事项等大概内容，对其信息资料定密是否准确难以评判界定，导致对部门错定、漏定情形不能及时纠正。
二、网络定密存在问题的主要原因
（一）网络定密重视不够
受传统观念影响，保密意识淡化、守密观念薄弱在各部门均不同程度存在。在确定“密”与“非密”的过程中，少数人员还存在“无密可定”、“定密无益”、“定得越高越好”等观念误区。而且定密实践中，还存在保密管理人员重视网络定密、其他人员忽视网络定密的“两头冷中间热”等现象，这些都不同程度地制约了网络定密的规范管理与推动发展。 （二）研发与应用互不衔接
网络定密系统本应成为电子政务系统的重要组成部分，但实践中，定密系统研发与电子政务应用二者之间缺乏兼容沟通平台，没有建立起统一规范的技术衔接机制，二者各自为政，特别是行业系统应用与专业机构研发往往脱钩，造成定密系统先天性硬伤，致其无法发挥应有作用。
（三）应用管理不规范
网络定密既是新形势下加强保密管理的一项新内容，同时也是新时期做好保密工作的一项新要求，需要严格依规定密，加强应用管理，确保国家秘密安全。但实践中，重管密轻定密、重形式轻内容、重投入轻应用、重实物轻网络等情况不同程度存在，导致网络定密管理不规范、应用推进乏力，一定程度上阻碍了网络定密的制度化、规范化建设。
（四）专业培训不经常
随着电子政务应用的不断深入，网络信息安全面临的窃密与反窃密斗争形势日益尖锐，对准确界定网络信息密级的要求也越来越高。而实践中，我国还没有建立起一套稳定化、常态化、专业化的网络定密学习培训机制，与网络定密相关的法律法规政策、应用知识学习和操作技能培训，目前尚未大规模普及，导致各行业、各部门定密人员素质参差不齐，以致网络定密中，多定、漏定、错定现象时有发生。
（五）监督责任不明确
从现有的保密法律法规看，对定密责任人的法律地位、法定职责没有明确的规定，也缺乏相应的奖惩措施，导致定密人员责、权、利不统一，执行不到位，积极性不高。同时保密管理部门对定密的监督职责不清，责任不具体，使定密监督往往流于形式。
三、关于规范网络定密的对策思考
（一）强化定密意识是首要前提
只有认识到位，工作才能到位。一是要高度重视。必须把网络定密摆到维护国家安全和利益的高度来对待，按照业务工作管到哪一级，保密工作也要管到哪一级的要求进行管理，认真落实网络定密责任制，在人力、物力、财力上予以保障和支持。二是要加强宣传引导。围绕当前网络信息保密安全管理，采取听、看失泄密事故通报和警示教育片、定期分析保密工作形势等手段，抓好网络定密人员的学习教育，促其积极转变观念，充分认识规范网络定密的重要性，增强责任感和紧迫感。
（二）统筹系统研发是支撑基础
科学合理和功能完善的定密系统，是网络定密的应用基础和技术保障。因此，对网络定密系统的研发，要坚持与实际应用相统筹，注重“两个结合”：一是要与电子政务系统研发相结合。加大研发力度，统一研发机构，实施技术共享，实现二者系统应用的有效对接。二是要与应用实际相结合。立足实践，抓好网络定密系统的应用研发，既要使网络定密系统与信息处理双向同步，又要符合保密规范管理，确保网络信息的保密安全。
（三）完善管理制度是主要抓手
实践证明，没有健全的管理制度，网络定密就是一句空话。为此，要以应用为核心，完善“三项制度”：一是完善考核管理制度。将网络定密纳入考核管理，将其与保密部门及涉密岗位人员的目标考核、等级评定、职级晋升等挂钩，增强涉密管理人员的积极性和主动性。二是完善流程管理制度。规范网络定密流程，以求科学定密。如对部门产生的涉密信息资料，先由承办人拟定密级、知悉范围和保密期限，交由定密责任人审核，定密责任人审核后，将审核意见报部门保密管理机构审查，加强对网络信息定密的有效监督。三是完善定密管理责任制。按照能级管理原则，建立承办人、定密责任人、保密管理人工作责任制，明确各自责任、义务和权利，严格推行定密问责制度和奖惩制度，确保网络定密管理责任层层落实。
（四）强化教育培训是根本要求
网络定密是一项政策性、法律性、专业性、原则性都很强的工作，定密人员不仅要具备相应的保密知识，还必须具备高度的责任感和敏锐性。为此，要立足加强队伍素质，建立完善学习培训机制，加大定密、涉密人员的教育培训力度，不断提高其责任意识和工作能力，力保科学准确定密。在学习培训上，可建立分级分层培训机制。一方面，可由部门保密管理机构牵头，以保密法律法规、定密工作应用知识等实用技能为重点，开展对定密人员的专项培训，使其正确把握定密标准，准确定密。另一方面，可由上级保密管理机构牵头，开展对涉密管理人员的重点培训，将保密知识与业务工作融为一体，全方位培训，使其成为既懂网络定密、又懂业务工作的复合型人才。
（五）强化监督检查是重要保证
推进网络定密规范运行，要注重抓好“三查”：一是抓好自查。由部门保密管理机构牵头，采取定期和不定期的方式，对本部门网络定密运行情况进行检查，及时发现网络定密中出现的问题，纠正错定、漏定和其他不符合定密要求的情况。二是抓好抽查。由上级保密管理部门牵头，结合阶段性工作，进行专项检查或重点抽查，及时发现安全隐患和漏洞，促进网络定密规范运行，准确定密。三是抓好巡查。由保密行政管理部门牵头，建立起保密动态监督机制，包括国家级动态监督、地区级动态监督、上级对下级的动态监督，充分发挥网络方便、快捷的优势，实行网络信息巡查，督促各级各部门严格执行保密法律法规，严肃惩处失泄密行为，确保国家秘密安全。