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【摘要】：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决 定》提出，要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平”。近些年，我国各地方依据相关法律规定以及在实践中的执法经验，制定了行政裁量基准制度。从实践层面来看，行政裁量基准制度有助于行政裁量权的规范使用，但与此同时也显现出了一些不足的地方，特别是制定主体以及适用范围等存在较大的问题，仍需要完善。
【关键词】：行政裁量;裁量基准;司法审查
一、行政裁量基准的性质与效力
“裁量基准作为一种特殊的‘规则之治’，在性质上应当属于一种裁量性的行政自制规 范，是行政机关对裁量权的行使进行自我约束、自我规制的一种重要的制度创新。”[1]行政裁量基准的性质为行政机关所制定的解释性的行政规则，是具有工具性质的解释性的行政规则。如《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》、《云南省税务行政处罚裁量权基准》、《云南省统计局统计行政处罚自由裁量权基准制度》等。
行政裁量基准是一种解释性的行政规则，没有法律所具有的约束力，对行政相对人产生的是一种间接的效力。法院对行政机关进行相关司法审查的时候，行政裁量基准不能作为行政机关证明其具有合法性的依据，行政裁量基准的效力体现在行政機关内部对工作人员产生的一种事实上的约束力。“其对内的拘束力主要是基于行政机关领导权或监督权而产生，并通过行政机关内部激励、评议考核和责任追究等自我约束机制来实现。[2]行政工作人员遵循行政裁量基准，实际上就对行政相对人的权利产生了间接的一些影响。比如说对于罚款的规定，法律方面一般情况下会把罚款额度定在一定的区间以内，而执法工作人员会在这个特定区间内自行判断处罚的金额。假如行政裁量基准对这些特定区间进行一些具体的规定，那么执法工作人员遵循行政裁量基准，就会对相对人的一些权益造成一定的影响。有些学者则把这种由于间接所产生的效力称作“软法的效力”。软法对行政裁量既有促进作用也有制约作用，促进作用体现在对执法人员对行政裁量不作为的解决;制约作用则体现在可以防止执法工作人员滥用裁量权。
二、完善行政裁量基准制度的紧迫性
（一）有利于控制行政裁量权
目前，行政机关的行政的重点已经不再是以前的管理型，而是逐渐趋向于服务型，与此同时行政机关也面临着越来越多的挑战，行政机关需要灵活去处理复杂的社会利益关系。所以，不仅要加强对政府的内部权力的一些制约，也要给予行政机关特定的自由裁量权。众所周知，法律存在一定的局限性，具有潜在的滞后性，这就需要行政机关在执法的时候有一定的自由裁量权。行政机关的自由裁量权并不是完全的自由，也要受到一定的约束。因而，要有成效的控制行政机关的行政裁量权，就需要制定一套对应的行政裁量基准，并且遵循行政裁量基准去规制行政机关的行为，这样以来就能够保证行政机关的行政行为不仅合法也比较合理。
（二）提高执法人员的执法水平
目前对于我国来说，由于行政执法的法律制度并不是特别的健全，仍然存在行政工作人员的执法水平相对较低，以及执法具有一定的随意性等相关问题。最近我国出现了城管暴力执法以及行政强制拆迁的一些现象，尽管相对来说这些现象比较少，不过对社会却仍然造成了一定程度的负面影响，所以建立裁量基准来提高行政工作人员的执法水平很有必要。提高行政工作人员的整体素质需要一定的时间，因此我国可以制定相对应的裁量基准，通过一定的规则制度去引导行政人员的行为，以此来使执法人员的素质逐步得到提升，并且对防止执法人员的腐败也能祈祷一定的作用。行政裁量基准一旦明确了行政人员的职权，就可以合理的行使自由裁量权。
（三）补充完善法律
法律是是为社会服务的，而我们作为社会人也应当严格遵循法律这一行为规范。然而法律所具有的滞后性又需要我们去不断地完善。裁量基准可以对法律进行补充和完善，有一定的必然性，而且也可以制行政裁量权。然而没有必要制定一个适合全国范围的行政裁量基准，因为各个地方的情况不尽相同。因此，建立健全裁量基准是行政机关应当完成的任务，也是立法的延伸工作。
（四）有助于法院对行政行为进行合理性审查
行政机关制定行政裁量基准后，就需要在行政裁量基准规定的合理范围内执法，一旦作出违反法律规定的行为，法院就可以以行政裁量基准来判断行政机关是否滥用自己的职权，而且对行政执法人员也能起到一定的威慑作用，这样就保障了行政执法人员在一定的范围内合理的行使自己的职权。除此之外，行政裁量基准是根据法律所制定，所以其规范性和指导性较强，而且法院也能以行政裁量基准对行政行为是否合理进行司法审查。
（五）提高行政相对人对行政机关行为的可预测性
行政机关行使其执法权的对象为行政相对人，因此如果行政相对人对行政机关的行政行为有较为充分的了解，就可以按照一定的标准去规范自己的一些行为，进而避免行政处罚。所以，行政机关设定和公布行政裁量基准，可以使行政相对人能够预测到行政机关的行为。行政机关在建立和健全行政裁量基准之后，在其作出行政裁决时就可以有章可循，使行政相对人心理上平衡，对行政争议及行政纠纷的解决也起到一定的帮助。假如行政相对人不服从行政裁决，并向法院提起诉讼时，法院也可以参照行政裁量基准进行相对合理评判。
三、行政裁量基准制度面临的一些问题
（一）制定主体问题
目前我国行政裁量基准有比较多的制定主体，并且这些裁量基准之间的层级关系也很复杂。综合我国的一些现实因素来看，归纳起来行政裁量基准的制定有两种。一种为被动制定，即基于同级政府的要求，行政执法机关来制定本机关的行政执法裁量基准，另一种为自发制定，即基于行政执法的需要，行政机关自行制定裁量基准;以一些食品药品监管局为例，就是针对医药监管领域出现的种种问题自行制定行政裁基准的。[3]不过从我国的实践情况来看，没有必要设置过多的的制定主体，因为较多的制定主体对于我国建立完整和统一的行政裁量基准制度并无益处，此外也不利于发挥行政裁量基准的作用。 （二）行政裁量基准之效力问题
法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章是行政机关执法的依据，也给予了行政机关一些自由裁量权。制定裁量基准是对于裁量权的具体化，也可以控制裁量权的滥用。在云南曾出现这样一个案例：在2007年的时候，律师周文明驾车行驶至云南省文山县境内省道210线某处时，被文山县交警大队执勤民警拦下，告知其行驶速度为每小时90公里。已超出该路段每小时70公里的限速。文山县交警大队根据《道路交通安全法>第90条的规定对周文明处以罚款200元、记3分的处罚。周文明不服，诉至法院，其认为根据<云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定>（以下简称<暂行规定>），超速未达50%的，处罚款50一100元;超速超过50%的，处罚款100—200元。周文明认为交警不应该按照<道路交通安全法>的最上限进行罚款，这种做法没有法律依据。一审法院认为交警按照上限罚款并不公正，判决变更对周罚款，取消其扣分。交警对一审判决不服，提起了上诉。而二审法院则认为，《暂行规定》属于规范性文件，没有法律的效力高.交警以法律对周文明进行处罚是正确的。因此撤销了一审判决，维持了交警对周文明原来的处罚。在这个案例中，行政执法机关在其执法过程中，是否应该严格遵循行政裁量基准，行政裁量基准是否具有强制力，裁量基准有无法律效力？這个案例中的一审、二审法院判决结果有实质差异，究其原因，就是菜量基准的效力问题。
（三）政裁量基准的标准是否应该细化
我国的行政裁量基准制度基于对实践的思考，是一种创新，由于目前行政裁量基准制定主体繁多，在实践中就会存在裁量基准致细化标准认识多样化，细化的的内容以及细其程度都没有统一标准，比如如对同种情况，有的行政机关定为“情节较重”，有的则认为“情节严重”;另外有些细化包含全面，有的则细化粗略，这就很难实现真正意义上的公正，也会导致执法人员在适用时感到无法适从。[4]
（四）行政裁量基准的司法审查问题
在行政裁量基准是否应该作为为司法审查的依据和司法审查的对象这一问题上，学者们并没有达成共识。因为学者们对裁量基准的法源地位的理解不尽相同。持传统法源通说的学者认为行政法的渊源仅包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章，反对将其他规范性文件等非正式“法律渊源”纳入到行政法渊源体系之中。[5]所以，行政裁量基准作为一种行政规范，应当排除在司法审查之外。而法源新论学者则坚持，法源包括“宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等特别法规，行政规章法律解释文件，其他规范性文件，国际条约和公约。”按照这种说法，裁量基准与法律法规在法源的地位上无差异，只是其位阶不同。
从实践来看，各级行政机关在其实务的过程之中，像裁量基准这样的规范性文件众多。而且基层行政机关在其执法过程中，并不是依据抽象的上位法，主要就是依据比较具体的行政裁量基准。基于这种实践情况的考虑，裁量基准不仅可以作为司法审查的依据，而且也可能成为司法审查对象，但是有些学者对于这种观点并不持赞同。如毛玮认为“行政立法既然是行政法的调整对象，那么当然不能作为行政法本身看待，否则的话，我们就连最起码的逻辑同一律都不顾了。事实上，这样的观点不存在逻辑矛盾。首先，行政裁量基准可以作为司法审查的对象;其次，裁量基准也可以作为司法审查的依据，这里的依据则只是对于具体行政行为，以及更低位阶抽象行政行为的司法审查;最后，裁量基准具有双重地位，但是当评判本身合法性时，裁量基准不能作为“依据” 只能作为“对象”。
四、反思完善行政裁量基准的对策
（一）制定主体的完善
由于我国有着特殊复杂的国情，因此界定行政裁量基准制定的主体并不是那么容易。 第一，我国地大物博，而且地域之间也有着显著的差异，强行将行政裁量基准的制定主体改变，行政裁量基准的灵活性以及地方特色将会不再凸显，而且也不能满足各地的特殊情况;第二，基层行政机关拥有丰富的实践经验 ，而且制定行政裁量基准也需要执法经验。但是，我国基层行政机本身的专业素养以及执法水平并不是特别的高，从这个意义上来说，也不能完全将裁量权交予他们。因此，地方行政执法机关应当享成为行政裁量基准的制定主体。但基于避免裁量基准之间发生冲突的考虑，各级地方执法机关不能全部都拥有制定权的，比如最基层的行政机关可以不成为行政裁量基准的制定主体。而且地方行政机关制定实施行政裁量基准，应该受到上一级行政机关的指导与监督。
鉴于实际情况，由国务院所实行的垂直管理的这些行政执法机关，应当由各省级行政执法机关制定适用的行政裁量基准。与此同时，国务院的相关部门应当出台与之相关的文件，对行政裁量基准的制定及实施予以指导。属地管辖的行政执法机关，应当由区、县级行政机关予制定适用的行政裁量基准，可以发挥基层工作人员的执法经验。由区、县所属地级市行政执法部门应当发布与之相关的文件提供其指导意见;而对于具有行政立法权的较大市，可以按照地方特色以及一些现实情况，发布相关文件提供其指导意见，区域的行政执法机关就可以按照相关要求，制定行政裁量基准。
（二）明确行政裁量基准的效力
裁量基准不是对行政机关、行政当事人、司法机关和诉讼当事人具有约束力的法律、行政法规以及行政规章。行政法学界大部分都认为行政裁量基准是软法。余凌云就认为“显然，裁量基准不算是法理学上通常所说的法律.不符合来自立法机关的形式意义上的法规范”。软法就是共同体的成员经过协商以后并全部同意制定，对成员进行自我约束进行实施的行为规范。近年来学者们都在讨论如何让界定软法，软法与硬法有何区别，有些学者并不认为软法的根本特征有法律效力，不具备法律强制力以及约束力。但是，软法既然与硬法一样都称之 “法”，就应当存在一定的法律效力，软法也应当有软法的法律效力，不然就没有必要把软法称为法，主要在于“法”的制定依据，效力的范围以及被认可的程度。行政裁量基准有软法效力。 （三）行政裁量基准的细化标准
制定行政裁量基准技术性较强，拥有技术性才能更好的实现正义。首先对本行政区域以及本职能部门要有较为统一的认识，对于细化标准，应当把法定因素以及酌定因素考虑在内，不确定概念的合理解释，使裁量格次和应考量因素能够有效的结合。只有通过政府的法制部门协调推进，才能做达到一定认识的协调一致。另外在制定行政裁量基准以前一定要进行充分的调研，例如调阅以前的案卷进行分析研判，也可以收集各基层执法人员的相关意见，并加强公众参与度，以此来提高制定主体各方面的能力。行政执法人员在其实际執法时也可以向上级机提出“瑕疵”的处理申请，在总结工作经验的人同时也可以向上级机关提出行政裁量基准的细化内容，上级机关应特别重视。
（四）行政裁量基准司法审查制度创新
法治国家都认为，法院最终确定“法律是什么”，司法审查乃是维护自由与正义最后的一道防线。扩大行政裁量基准的司法审查范围，以及变更审查方式已经是一种必然的趋势，例如日本“公法上的当事人诉讼”，以及德国规范统制诉讼等。由此认为，鉴于我国的宪政诉讼还没有建立起来，那么应该重点从以下几点对我国裁量基准司法审查模式提出建议。首先从受案范围这一角度来说，将行政裁量基准等一些抽象行政行为一并入我国的行政诉讼受案范围。我国的行政诉讼受案范围一直被局限在“具体行政行为”。目前，随着行政裁量基准制度的扩展，行政诉讼受案范围扩展至抽象行政行为也变得更为迫切，行政裁量基准纳入到行政诉讼受案范围也是必然的趋势。其次从审查方式来说，可以采取依申请与依职权相结合、附带审查和直接审查这样并存的一种审查方式。依职权审查方式可以使法院于审判中具有更强的主动权。行政相对人除了可以在个案中向人民法院申请对行政裁量基准审查，也可以通过直接诉讼对行政裁量基准向法院提起诉讼，这样可以使司法审查能动性得到增强，以达到克服行政裁量基准容易僵化之负面影响。再次从查力度来说，应当有“合法性审查”的标准以及“合理性尊重”这样的态度。
注释：
[1]周佑勇.依法行政与裁量权治理【J】.法学论坛.2011，（2）：58-61
[2]周佑勇.在软法与硬法之间：裁量基准效力的法理定位【J】.法学论坛.2009（4）：12-16
[3]宋哲.我国行政裁量基准制度实证研究【J】.求索.2015（3）：116-120
[4]张莉.行政裁量基准制度实践反思【J】.中国行政管理.2011（6）：46-49
[5]王传干.行政裁量基准的司法审查【J】.广东行政学院学报.2013（1）：54-58
【关键词】：行政裁量;裁量基准;司法审查
一、行政裁量基准的性质与效力
“裁量基准作为一种特殊的‘规则之治’，在性质上应当属于一种裁量性的行政自制规 范，是行政机关对裁量权的行使进行自我约束、自我规制的一种重要的制度创新。”[1]行政裁量基准的性质为行政机关所制定的解释性的行政规则，是具有工具性质的解释性的行政规则。如《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》、《云南省税务行政处罚裁量权基准》、《云南省统计局统计行政处罚自由裁量权基准制度》等。
行政裁量基准是一种解释性的行政规则，没有法律所具有的约束力，对行政相对人产生的是一种间接的效力。法院对行政机关进行相关司法审查的时候，行政裁量基准不能作为行政机关证明其具有合法性的依据，行政裁量基准的效力体现在行政機关内部对工作人员产生的一种事实上的约束力。“其对内的拘束力主要是基于行政机关领导权或监督权而产生，并通过行政机关内部激励、评议考核和责任追究等自我约束机制来实现。[2]行政工作人员遵循行政裁量基准，实际上就对行政相对人的权利产生了间接的一些影响。比如说对于罚款的规定，法律方面一般情况下会把罚款额度定在一定的区间以内，而执法工作人员会在这个特定区间内自行判断处罚的金额。假如行政裁量基准对这些特定区间进行一些具体的规定，那么执法工作人员遵循行政裁量基准，就会对相对人的一些权益造成一定的影响。有些学者则把这种由于间接所产生的效力称作“软法的效力”。软法对行政裁量既有促进作用也有制约作用，促进作用体现在对执法人员对行政裁量不作为的解决;制约作用则体现在可以防止执法工作人员滥用裁量权。
二、完善行政裁量基准制度的紧迫性
（一）有利于控制行政裁量权
目前，行政机关的行政的重点已经不再是以前的管理型，而是逐渐趋向于服务型，与此同时行政机关也面临着越来越多的挑战，行政机关需要灵活去处理复杂的社会利益关系。所以，不仅要加强对政府的内部权力的一些制约，也要给予行政机关特定的自由裁量权。众所周知，法律存在一定的局限性，具有潜在的滞后性，这就需要行政机关在执法的时候有一定的自由裁量权。行政机关的自由裁量权并不是完全的自由，也要受到一定的约束。因而，要有成效的控制行政机关的行政裁量权，就需要制定一套对应的行政裁量基准，并且遵循行政裁量基准去规制行政机关的行为，这样以来就能够保证行政机关的行政行为不仅合法也比较合理。
（二）提高执法人员的执法水平
目前对于我国来说，由于行政执法的法律制度并不是特别的健全，仍然存在行政工作人员的执法水平相对较低，以及执法具有一定的随意性等相关问题。最近我国出现了城管暴力执法以及行政强制拆迁的一些现象，尽管相对来说这些现象比较少，不过对社会却仍然造成了一定程度的负面影响，所以建立裁量基准来提高行政工作人员的执法水平很有必要。提高行政工作人员的整体素质需要一定的时间，因此我国可以制定相对应的裁量基准，通过一定的规则制度去引导行政人员的行为，以此来使执法人员的素质逐步得到提升，并且对防止执法人员的腐败也能祈祷一定的作用。行政裁量基准一旦明确了行政人员的职权，就可以合理的行使自由裁量权。
（三）补充完善法律
法律是是为社会服务的，而我们作为社会人也应当严格遵循法律这一行为规范。然而法律所具有的滞后性又需要我们去不断地完善。裁量基准可以对法律进行补充和完善，有一定的必然性，而且也可以制行政裁量权。然而没有必要制定一个适合全国范围的行政裁量基准，因为各个地方的情况不尽相同。因此，建立健全裁量基准是行政机关应当完成的任务，也是立法的延伸工作。
（四）有助于法院对行政行为进行合理性审查
行政机关制定行政裁量基准后，就需要在行政裁量基准规定的合理范围内执法，一旦作出违反法律规定的行为，法院就可以以行政裁量基准来判断行政机关是否滥用自己的职权，而且对行政执法人员也能起到一定的威慑作用，这样就保障了行政执法人员在一定的范围内合理的行使自己的职权。除此之外，行政裁量基准是根据法律所制定，所以其规范性和指导性较强，而且法院也能以行政裁量基准对行政行为是否合理进行司法审查。
（五）提高行政相对人对行政机关行为的可预测性
行政机关行使其执法权的对象为行政相对人，因此如果行政相对人对行政机关的行政行为有较为充分的了解，就可以按照一定的标准去规范自己的一些行为，进而避免行政处罚。所以，行政机关设定和公布行政裁量基准，可以使行政相对人能够预测到行政机关的行为。行政机关在建立和健全行政裁量基准之后，在其作出行政裁决时就可以有章可循，使行政相对人心理上平衡，对行政争议及行政纠纷的解决也起到一定的帮助。假如行政相对人不服从行政裁决，并向法院提起诉讼时，法院也可以参照行政裁量基准进行相对合理评判。
三、行政裁量基准制度面临的一些问题
（一）制定主体问题
目前我国行政裁量基准有比较多的制定主体，并且这些裁量基准之间的层级关系也很复杂。综合我国的一些现实因素来看，归纳起来行政裁量基准的制定有两种。一种为被动制定，即基于同级政府的要求，行政执法机关来制定本机关的行政执法裁量基准，另一种为自发制定，即基于行政执法的需要，行政机关自行制定裁量基准;以一些食品药品监管局为例，就是针对医药监管领域出现的种种问题自行制定行政裁基准的。[3]不过从我国的实践情况来看，没有必要设置过多的的制定主体，因为较多的制定主体对于我国建立完整和统一的行政裁量基准制度并无益处，此外也不利于发挥行政裁量基准的作用。 （二）行政裁量基准之效力问题
法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章是行政机关执法的依据，也给予了行政机关一些自由裁量权。制定裁量基准是对于裁量权的具体化，也可以控制裁量权的滥用。在云南曾出现这样一个案例：在2007年的时候，律师周文明驾车行驶至云南省文山县境内省道210线某处时，被文山县交警大队执勤民警拦下，告知其行驶速度为每小时90公里。已超出该路段每小时70公里的限速。文山县交警大队根据《道路交通安全法>第90条的规定对周文明处以罚款200元、记3分的处罚。周文明不服，诉至法院，其认为根据<云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定>（以下简称<暂行规定>），超速未达50%的，处罚款50一100元;超速超过50%的，处罚款100—200元。周文明认为交警不应该按照<道路交通安全法>的最上限进行罚款，这种做法没有法律依据。一审法院认为交警按照上限罚款并不公正，判决变更对周罚款，取消其扣分。交警对一审判决不服，提起了上诉。而二审法院则认为，《暂行规定》属于规范性文件，没有法律的效力高.交警以法律对周文明进行处罚是正确的。因此撤销了一审判决，维持了交警对周文明原来的处罚。在这个案例中，行政执法机关在其执法过程中，是否应该严格遵循行政裁量基准，行政裁量基准是否具有强制力，裁量基准有无法律效力？這个案例中的一审、二审法院判决结果有实质差异，究其原因，就是菜量基准的效力问题。
（三）政裁量基准的标准是否应该细化
我国的行政裁量基准制度基于对实践的思考，是一种创新，由于目前行政裁量基准制定主体繁多，在实践中就会存在裁量基准致细化标准认识多样化，细化的的内容以及细其程度都没有统一标准，比如如对同种情况，有的行政机关定为“情节较重”，有的则认为“情节严重”;另外有些细化包含全面，有的则细化粗略，这就很难实现真正意义上的公正，也会导致执法人员在适用时感到无法适从。[4]
（四）行政裁量基准的司法审查问题
在行政裁量基准是否应该作为为司法审查的依据和司法审查的对象这一问题上，学者们并没有达成共识。因为学者们对裁量基准的法源地位的理解不尽相同。持传统法源通说的学者认为行政法的渊源仅包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章，反对将其他规范性文件等非正式“法律渊源”纳入到行政法渊源体系之中。[5]所以，行政裁量基准作为一种行政规范，应当排除在司法审查之外。而法源新论学者则坚持，法源包括“宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等特别法规，行政规章法律解释文件，其他规范性文件，国际条约和公约。”按照这种说法，裁量基准与法律法规在法源的地位上无差异，只是其位阶不同。
从实践来看，各级行政机关在其实务的过程之中，像裁量基准这样的规范性文件众多。而且基层行政机关在其执法过程中，并不是依据抽象的上位法，主要就是依据比较具体的行政裁量基准。基于这种实践情况的考虑，裁量基准不仅可以作为司法审查的依据，而且也可能成为司法审查对象，但是有些学者对于这种观点并不持赞同。如毛玮认为“行政立法既然是行政法的调整对象，那么当然不能作为行政法本身看待，否则的话，我们就连最起码的逻辑同一律都不顾了。事实上，这样的观点不存在逻辑矛盾。首先，行政裁量基准可以作为司法审查的对象;其次，裁量基准也可以作为司法审查的依据，这里的依据则只是对于具体行政行为，以及更低位阶抽象行政行为的司法审查;最后，裁量基准具有双重地位，但是当评判本身合法性时，裁量基准不能作为“依据” 只能作为“对象”。
四、反思完善行政裁量基准的对策
（一）制定主体的完善
由于我国有着特殊复杂的国情，因此界定行政裁量基准制定的主体并不是那么容易。 第一，我国地大物博，而且地域之间也有着显著的差异，强行将行政裁量基准的制定主体改变，行政裁量基准的灵活性以及地方特色将会不再凸显，而且也不能满足各地的特殊情况;第二，基层行政机关拥有丰富的实践经验 ，而且制定行政裁量基准也需要执法经验。但是，我国基层行政机本身的专业素养以及执法水平并不是特别的高，从这个意义上来说，也不能完全将裁量权交予他们。因此，地方行政执法机关应当享成为行政裁量基准的制定主体。但基于避免裁量基准之间发生冲突的考虑，各级地方执法机关不能全部都拥有制定权的，比如最基层的行政机关可以不成为行政裁量基准的制定主体。而且地方行政机关制定实施行政裁量基准，应该受到上一级行政机关的指导与监督。
鉴于实际情况，由国务院所实行的垂直管理的这些行政执法机关，应当由各省级行政执法机关制定适用的行政裁量基准。与此同时，国务院的相关部门应当出台与之相关的文件，对行政裁量基准的制定及实施予以指导。属地管辖的行政执法机关，应当由区、县级行政机关予制定适用的行政裁量基准，可以发挥基层工作人员的执法经验。由区、县所属地级市行政执法部门应当发布与之相关的文件提供其指导意见;而对于具有行政立法权的较大市，可以按照地方特色以及一些现实情况，发布相关文件提供其指导意见，区域的行政执法机关就可以按照相关要求，制定行政裁量基准。
（二）明确行政裁量基准的效力
裁量基准不是对行政机关、行政当事人、司法机关和诉讼当事人具有约束力的法律、行政法规以及行政规章。行政法学界大部分都认为行政裁量基准是软法。余凌云就认为“显然，裁量基准不算是法理学上通常所说的法律.不符合来自立法机关的形式意义上的法规范”。软法就是共同体的成员经过协商以后并全部同意制定，对成员进行自我约束进行实施的行为规范。近年来学者们都在讨论如何让界定软法，软法与硬法有何区别，有些学者并不认为软法的根本特征有法律效力，不具备法律强制力以及约束力。但是，软法既然与硬法一样都称之 “法”，就应当存在一定的法律效力，软法也应当有软法的法律效力，不然就没有必要把软法称为法，主要在于“法”的制定依据，效力的范围以及被认可的程度。行政裁量基准有软法效力。 （三）行政裁量基准的细化标准
制定行政裁量基准技术性较强，拥有技术性才能更好的实现正义。首先对本行政区域以及本职能部门要有较为统一的认识，对于细化标准，应当把法定因素以及酌定因素考虑在内，不确定概念的合理解释，使裁量格次和应考量因素能够有效的结合。只有通过政府的法制部门协调推进，才能做达到一定认识的协调一致。另外在制定行政裁量基准以前一定要进行充分的调研，例如调阅以前的案卷进行分析研判，也可以收集各基层执法人员的相关意见，并加强公众参与度，以此来提高制定主体各方面的能力。行政执法人员在其实际執法时也可以向上级机提出“瑕疵”的处理申请，在总结工作经验的人同时也可以向上级机关提出行政裁量基准的细化内容，上级机关应特别重视。
（四）行政裁量基准司法审查制度创新
法治国家都认为，法院最终确定“法律是什么”，司法审查乃是维护自由与正义最后的一道防线。扩大行政裁量基准的司法审查范围，以及变更审查方式已经是一种必然的趋势，例如日本“公法上的当事人诉讼”，以及德国规范统制诉讼等。由此认为，鉴于我国的宪政诉讼还没有建立起来，那么应该重点从以下几点对我国裁量基准司法审查模式提出建议。首先从受案范围这一角度来说，将行政裁量基准等一些抽象行政行为一并入我国的行政诉讼受案范围。我国的行政诉讼受案范围一直被局限在“具体行政行为”。目前，随着行政裁量基准制度的扩展，行政诉讼受案范围扩展至抽象行政行为也变得更为迫切，行政裁量基准纳入到行政诉讼受案范围也是必然的趋势。其次从审查方式来说，可以采取依申请与依职权相结合、附带审查和直接审查这样并存的一种审查方式。依职权审查方式可以使法院于审判中具有更强的主动权。行政相对人除了可以在个案中向人民法院申请对行政裁量基准审查，也可以通过直接诉讼对行政裁量基准向法院提起诉讼，这样可以使司法审查能动性得到增强，以达到克服行政裁量基准容易僵化之负面影响。再次从查力度来说，应当有“合法性审查”的标准以及“合理性尊重”这样的态度。
注释：
[1]周佑勇.依法行政与裁量权治理【J】.法学论坛.2011，（2）：58-61
[2]周佑勇.在软法与硬法之间：裁量基准效力的法理定位【J】.法学论坛.2009（4）：12-16
[3]宋哲.我国行政裁量基准制度实证研究【J】.求索.2015（3）：116-120
[4]张莉.行政裁量基准制度实践反思【J】.中国行政管理.2011（6）：46-49
[5]王传干.行政裁量基准的司法审查【J】.广东行政学院学报.2013（1）：54-58