论文部分内容阅读
摘要：现代社会，日趋复杂的经济关系以及城市化进程不断加速，推动着房价的居高不下。城市公民普遍感觉住房、供房压力大。而当前，在我国"房市"市场内，"小产权房"也随之应运而生。所谓"小产权房"者， 究竟为哪般社会概念，其内涵几何？本文作者将试从不同层次和角度对"小产权房"问题予以剖析，基于对《物权法》等相关部门法的解读。探讨"小产权房"的合法性问题，在概述"小产权房"的特点上，提出能否由"小产权"转向"大产权"等相关问题以及有关完善意见，希冀相关政策在规范及完善我国"房市"的同时，使社会各方利益能达至一个均衡点，以促进社会和谐发展。
关键字：小产权房 合法性 完善意见
在大众心目中，"小产权"并不是一个严格的法律概念，它是人们对于某类社会现象及其客观存在的一种约定俗成的统称。
众所周知，房屋建筑首先需要产权证书。而所谓"小产权房"，是指借由"乡镇产权"或者"集体产权"而不是由"国家产权"而产生的一种房屋建筑。从这可知，"小产权房"大致有以下两种：一种是在集体企业或者在原有耕地上所建，另一种则是在宅基地上所建。而宅基地，以法律对之界定，则是指农村居民因为自身身份的特殊性为满足其住房需要，利用本集体所有的土地，建设房屋、建过房屋或者准备建造房屋。
综上论述，源于"乡镇产权"及"集体产权"的房屋建筑本身就属于违法建筑，其合法性本身就受到质疑。而源于"宅基地"的"小产权房"，从法律上说。其所有权是属于农村集体而并不属于个人，因此购买者的产权能否得到保障，这也是亟待法律予以确认的问题。
二、小产权房客观存在之原因探究
（一）小产权房价格低廉
由我国的相关土地管理制度可知，我国现有的土地资源分为两种：一种是国有土地，而另一种则是集体土地。在对国有土地进行开发利用时，应从政府部门手中取得国有土地的建设使用权，并需交纳一定费用，然后地产开发商再予以开发且出售。这其中自然还包含开发商的成本以及利润。同时，在国有土地上所建设的房屋一般居于城市中及其周边，人口密度大，自然供求关系相对紧张。
而在集体土地上的建房，则是农民凭借自身农村集体经济组织成员的身份所获得的资源，无需相关费用。这是国家对于农村居民的政策倾斜，因此如果房地产开发商从农民手中取得"宅基地"的使用权，暂且无论其合法与否，价格上肯定低于"国有土地"使用权。同时，在"集体产权"上所建设的"小产权房"，其于城市中心相对较远，交通、经济等诸多条件相对不完善，所以，供求关系较宽松。因此，"小产权房"的价格一般之于同类商品房价格的1/3左右，但是在住房条件及附属设备方面和同类商品房相比，并无太大区别。
（二）管理机制的执行缺失
1、相关土地管理法规缺乏有力执行
《物权法》第152条明确规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第34条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。可见，农民对于宅基地享有"有限度"的权利，即只能用于建造自身所需的住宅及附属设备。但是，在巨大的经济利益面前，农民、集体组织、地方政府以及房地产开发商可能形成"利益同盟"。对农民来说，其出让宅基地使用权的经济利益远大于其"面朝黄土背朝天"的劳动所得；对于地方政府与集体组织而言，这可以为其带来可观的财政收入;对开发商，其所获自不必明言。从某种程度上来活，"小产权房"也正是在多方利益的推动下产生并发展的。
2、对于违法行为的查处不严厉
《土地管理法》第76条明确规定：非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而在现实中，政府部门作为"土地资源"的利益攸关方，要求其作为一个严格 的监督者不切实际。例如，某些地方政府对于利益受损民众的投诉充耳不闻，更有甚者，一些地方政府会以征收方式，将集体经济所有的土地转化为国有土地，再以相对低廉的价格"转让"给开发商。在这些情况下，要求政府对于土地管理的违法行为予以严厉查处实属困难。
三、"小产权房"的社会影响
(一) 存有巨大的风险
由上论述可知，"小产权房"是缺乏法律依据性的。换言之，小产权房并不受法律保护，所以，其存在着巨大的风险。小产权房存在着巨大的房屋质量风险，因为是开发商违规建造，这种非经正规程序且在商业利益驱使下形成的商业现象自然受到商品经济自身缺陷即盲目性的影响。开发商极有可能为了攫取更大的商业利益，从中克扣材料成本，这样的房屋更有可能成为"烂尾楼"。
(二)产权不明，易造成法律纠纷
现实中，购买者不能获得合格的房屋所有权证。因此，买受者则对自己所实际支配的"物权"并不享有确定的排他力，在其权益受到侵害时，并不能依法受到法律保护。从实务上看，房产的"五证"包括土地使用规划许可证、建设工程规划许可证、建设用地许可证、建设工程施工证还有商品房预售许可证。由《物权法》及相关条例可知，开发商并不能获得合格的土地规划许可证，在缺乏这最基本的依据后，买受者可能在最后无法取得房屋的产权证书。在产权不明的情况，不排除多个市场主体对其主张权益，这样，既不利于政府的有效管理，也容易产生更多的法律纠纷。
(三)造成耕地面积的持续减少
在经济高速发展的现代社会，耕地面积越发减少。究其原因，很多被用于住房、工业用地建筑。随着农村人口进一步向城市集中，更少的务农人员的存在更是导致耕地面积减少的一个重要原因。同时，小产权房的出现，是城市化对农村施以影响另一有力佐证，其进一步压榨了耕地存在的空间。乡镇政府、农民、开发商在经济利益的驱使下，将原有耕地改造成"小产权房"，其结果可想而知。
（四）增加政府的管理成本
现行户籍登记是凭借房产证办理的。既然"小产权房"并不在合法的范畴内，那么也理所当然地不能通过合法突进获得产权管理部门所授予的房屋产权证书。因此买受者或者是居住者不能登入相应的户籍管理。而这些人原籍所在地的公安部门找不到原有人员，这样将不可避免地出现人口管理混乱等局面。
四、完善"小产权房"的建议
目前，我国小产权房问题无法杜绝的根源所在即是城乡二元发展结构。城乡的二元存在以及发展不利于社会发展、时代进步的要求。在我国建立行之有效的法律法规，并对之予以有效执行、监督是完善土地管理制度的内在推力，也是社会经济和谐发展的客观要求。
优化确认土地权益的相关立法
首先，立法是整个法制工程的不可缺少的一个重要环节。在整治"小产权房"这个问题上，我们首先应做到有法可依。在我国"一元、二级、多层次"的立法体制中，需保障"小产权房"出现问题时，国家的法律能够有效对其进行规制。我国《宪法》即规定集体土地使用权能够转让。这说明，现实中"小产权房"的出现不并违背宪法。而《土地管理法》却需进行违宪审查，因其相关的法律条款与保护农民土地利益起到冲突。这种对所有权的不合理限制也是变相地对堆农民进行的某种交易限制以及"经济剥削"。因此，笔者认为，让农民充分参与到城市化的进程中，令其享有土地非农业进程中的相关权益，是改造"小产权房"的基础所在。
其次，我国的土地制度是以建立在《土地管理法》的基础之上，而《物权法》仅在"宅基地"相关论述上对"小产权房"进行规制，而《民法通则》中有关"小产权房"的法条更是少之又少，仅在第74条第3款作出如下规定：集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。这样的管理体系可能有利于国家对于土地资源的 行政管理，但是不利于农民对自身权益的保障。笔者认为，我国应建立以《物权法》为核心的土地管理制度，在修改《物权法》的相关内容中，首先，应进一步强调农民对于"宅基地"的处分权以及农村集体组织对集体土地的处分权。在明确权益的同时，还应详细规定其法律后果。这样在国家行政管理以及公民自身权益保障的博弈中，尽可能找到一个双方均满意的均衡点。
完善"小产权房"管理制度
"小产权房"已经在城市尤其是大城市周边有一定的普及。完全漠视乃至否认其客观存在是一种极不现实的手段和方法。对于"小产权房"，国家首先应彻查"小产权房"是否在规划圈内。如果"小产权房"在规划圈之外，同时其难以用于耕地使用，这种情况下可以令其通过补办相关手续使其合法化，由"小产权"转变为完成的"大产权"。而在其他的情况下，国家应权衡有关利弊，针对不同的状况，征收层次不同的奢侈品消费税。以税收杠杆"小产权房"进行调控。这样既能保护耕地，也能维护法律的权威。
同时，我国《物权法》规定，登记是不动产公示的法定方式。在规制"小产权房"的问题上，应完善我国的土地登记制度。即在认可"小产权房"具有一定法律效力的同时，应将其纳入土地登记制度的范围之内。在这种"公认"的权益确认制度下，买受者的有关利益能够得到国家的认可以及保护，同时，也利于国家对于小产权房的管理，还方便公安部门的户籍管理。
建立对小产权房的质量监管
由前所述，因为需攫取经济利润。开发商对于"小产权房"的质量并不能给予保障，这样买受者的权利也将会受到很大的损害。对"小产权房"的质量监管，理所当然地保障了买受者的生命权、财产权。对于质量不合格的"小产权房"，国家应当予以严厉打击，并依法对其进行拆迁，一方面在处罚开放商的同时，国家仍应注重保障买受者的权益。即建立一定的补偿机制对于买受者合法权益的保障具有现实意义。
五、总结
众所周知，法具有滞后性。而"小产权房"这一社会现象的出现肯定有其必然性。虽然，现时的"小产权房"与我国现行的法规相冲突，但是，从另一个角度来说，这也不失为解决当下房价居高不下的一个瓶颈突破口。在规制"小产权房"的问题上，出现了多方利益主体。其中包括农民、集体组织、开发商、城市居民、政府部门。在这场利益博弈中，政府在保障 社会经济良性发展的同时，还应兼顾公平。
笔者认为，通过政府有效有力的宏观调控，小产权房问题能够得到妥善解决，各方利益也能达到一个均衡点，而规制"小产权房"更有可能引发一项变革性的法律巨变。
参考文献：
[1]王文革:《城市土地配置利益博弈及其法律调整》，法律出版社，2008年
[2]乔新生：《"小产权房"的制度创新经验》，中国改革，2007年第8期
[3]刘月喜：《农地产圈制度存在的主要问题和改革思路》，武汉学刊，2006年第2期
[4]张玉莲：《小产权房合法化的法理探讨》，湖北警官学院学报，2010年7月第4期
作者简介：刘一鋆，男，1989年生，湖南邵阳人，中南财经政法大学法学院。
关键字：小产权房 合法性 完善意见
在大众心目中，"小产权"并不是一个严格的法律概念，它是人们对于某类社会现象及其客观存在的一种约定俗成的统称。
众所周知，房屋建筑首先需要产权证书。而所谓"小产权房"，是指借由"乡镇产权"或者"集体产权"而不是由"国家产权"而产生的一种房屋建筑。从这可知，"小产权房"大致有以下两种：一种是在集体企业或者在原有耕地上所建，另一种则是在宅基地上所建。而宅基地，以法律对之界定，则是指农村居民因为自身身份的特殊性为满足其住房需要，利用本集体所有的土地，建设房屋、建过房屋或者准备建造房屋。
综上论述，源于"乡镇产权"及"集体产权"的房屋建筑本身就属于违法建筑，其合法性本身就受到质疑。而源于"宅基地"的"小产权房"，从法律上说。其所有权是属于农村集体而并不属于个人，因此购买者的产权能否得到保障，这也是亟待法律予以确认的问题。
二、小产权房客观存在之原因探究
（一）小产权房价格低廉
由我国的相关土地管理制度可知，我国现有的土地资源分为两种：一种是国有土地，而另一种则是集体土地。在对国有土地进行开发利用时，应从政府部门手中取得国有土地的建设使用权，并需交纳一定费用，然后地产开发商再予以开发且出售。这其中自然还包含开发商的成本以及利润。同时，在国有土地上所建设的房屋一般居于城市中及其周边，人口密度大，自然供求关系相对紧张。
而在集体土地上的建房，则是农民凭借自身农村集体经济组织成员的身份所获得的资源，无需相关费用。这是国家对于农村居民的政策倾斜，因此如果房地产开发商从农民手中取得"宅基地"的使用权，暂且无论其合法与否，价格上肯定低于"国有土地"使用权。同时，在"集体产权"上所建设的"小产权房"，其于城市中心相对较远，交通、经济等诸多条件相对不完善，所以，供求关系较宽松。因此，"小产权房"的价格一般之于同类商品房价格的1/3左右，但是在住房条件及附属设备方面和同类商品房相比，并无太大区别。
（二）管理机制的执行缺失
1、相关土地管理法规缺乏有力执行
《物权法》第152条明确规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第34条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。可见，农民对于宅基地享有"有限度"的权利，即只能用于建造自身所需的住宅及附属设备。但是，在巨大的经济利益面前，农民、集体组织、地方政府以及房地产开发商可能形成"利益同盟"。对农民来说，其出让宅基地使用权的经济利益远大于其"面朝黄土背朝天"的劳动所得；对于地方政府与集体组织而言，这可以为其带来可观的财政收入;对开发商，其所获自不必明言。从某种程度上来活，"小产权房"也正是在多方利益的推动下产生并发展的。
2、对于违法行为的查处不严厉
《土地管理法》第76条明确规定：非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而在现实中，政府部门作为"土地资源"的利益攸关方，要求其作为一个严格 的监督者不切实际。例如，某些地方政府对于利益受损民众的投诉充耳不闻，更有甚者，一些地方政府会以征收方式，将集体经济所有的土地转化为国有土地，再以相对低廉的价格"转让"给开发商。在这些情况下，要求政府对于土地管理的违法行为予以严厉查处实属困难。
三、"小产权房"的社会影响
(一) 存有巨大的风险
由上论述可知，"小产权房"是缺乏法律依据性的。换言之，小产权房并不受法律保护，所以，其存在着巨大的风险。小产权房存在着巨大的房屋质量风险，因为是开发商违规建造，这种非经正规程序且在商业利益驱使下形成的商业现象自然受到商品经济自身缺陷即盲目性的影响。开发商极有可能为了攫取更大的商业利益，从中克扣材料成本，这样的房屋更有可能成为"烂尾楼"。
(二)产权不明，易造成法律纠纷
现实中，购买者不能获得合格的房屋所有权证。因此，买受者则对自己所实际支配的"物权"并不享有确定的排他力，在其权益受到侵害时，并不能依法受到法律保护。从实务上看，房产的"五证"包括土地使用规划许可证、建设工程规划许可证、建设用地许可证、建设工程施工证还有商品房预售许可证。由《物权法》及相关条例可知，开发商并不能获得合格的土地规划许可证，在缺乏这最基本的依据后，买受者可能在最后无法取得房屋的产权证书。在产权不明的情况，不排除多个市场主体对其主张权益，这样，既不利于政府的有效管理，也容易产生更多的法律纠纷。
(三)造成耕地面积的持续减少
在经济高速发展的现代社会，耕地面积越发减少。究其原因，很多被用于住房、工业用地建筑。随着农村人口进一步向城市集中，更少的务农人员的存在更是导致耕地面积减少的一个重要原因。同时，小产权房的出现，是城市化对农村施以影响另一有力佐证，其进一步压榨了耕地存在的空间。乡镇政府、农民、开发商在经济利益的驱使下，将原有耕地改造成"小产权房"，其结果可想而知。
（四）增加政府的管理成本
现行户籍登记是凭借房产证办理的。既然"小产权房"并不在合法的范畴内，那么也理所当然地不能通过合法突进获得产权管理部门所授予的房屋产权证书。因此买受者或者是居住者不能登入相应的户籍管理。而这些人原籍所在地的公安部门找不到原有人员，这样将不可避免地出现人口管理混乱等局面。
四、完善"小产权房"的建议
目前，我国小产权房问题无法杜绝的根源所在即是城乡二元发展结构。城乡的二元存在以及发展不利于社会发展、时代进步的要求。在我国建立行之有效的法律法规，并对之予以有效执行、监督是完善土地管理制度的内在推力，也是社会经济和谐发展的客观要求。
优化确认土地权益的相关立法
首先，立法是整个法制工程的不可缺少的一个重要环节。在整治"小产权房"这个问题上，我们首先应做到有法可依。在我国"一元、二级、多层次"的立法体制中，需保障"小产权房"出现问题时，国家的法律能够有效对其进行规制。我国《宪法》即规定集体土地使用权能够转让。这说明，现实中"小产权房"的出现不并违背宪法。而《土地管理法》却需进行违宪审查，因其相关的法律条款与保护农民土地利益起到冲突。这种对所有权的不合理限制也是变相地对堆农民进行的某种交易限制以及"经济剥削"。因此，笔者认为，让农民充分参与到城市化的进程中，令其享有土地非农业进程中的相关权益，是改造"小产权房"的基础所在。
其次，我国的土地制度是以建立在《土地管理法》的基础之上，而《物权法》仅在"宅基地"相关论述上对"小产权房"进行规制，而《民法通则》中有关"小产权房"的法条更是少之又少，仅在第74条第3款作出如下规定：集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。这样的管理体系可能有利于国家对于土地资源的 行政管理，但是不利于农民对自身权益的保障。笔者认为，我国应建立以《物权法》为核心的土地管理制度，在修改《物权法》的相关内容中，首先，应进一步强调农民对于"宅基地"的处分权以及农村集体组织对集体土地的处分权。在明确权益的同时，还应详细规定其法律后果。这样在国家行政管理以及公民自身权益保障的博弈中，尽可能找到一个双方均满意的均衡点。
完善"小产权房"管理制度
"小产权房"已经在城市尤其是大城市周边有一定的普及。完全漠视乃至否认其客观存在是一种极不现实的手段和方法。对于"小产权房"，国家首先应彻查"小产权房"是否在规划圈内。如果"小产权房"在规划圈之外，同时其难以用于耕地使用，这种情况下可以令其通过补办相关手续使其合法化，由"小产权"转变为完成的"大产权"。而在其他的情况下，国家应权衡有关利弊，针对不同的状况，征收层次不同的奢侈品消费税。以税收杠杆"小产权房"进行调控。这样既能保护耕地，也能维护法律的权威。
同时，我国《物权法》规定，登记是不动产公示的法定方式。在规制"小产权房"的问题上，应完善我国的土地登记制度。即在认可"小产权房"具有一定法律效力的同时，应将其纳入土地登记制度的范围之内。在这种"公认"的权益确认制度下，买受者的有关利益能够得到国家的认可以及保护，同时，也利于国家对于小产权房的管理，还方便公安部门的户籍管理。
建立对小产权房的质量监管
由前所述，因为需攫取经济利润。开发商对于"小产权房"的质量并不能给予保障，这样买受者的权利也将会受到很大的损害。对"小产权房"的质量监管，理所当然地保障了买受者的生命权、财产权。对于质量不合格的"小产权房"，国家应当予以严厉打击，并依法对其进行拆迁，一方面在处罚开放商的同时，国家仍应注重保障买受者的权益。即建立一定的补偿机制对于买受者合法权益的保障具有现实意义。
五、总结
众所周知，法具有滞后性。而"小产权房"这一社会现象的出现肯定有其必然性。虽然，现时的"小产权房"与我国现行的法规相冲突，但是，从另一个角度来说，这也不失为解决当下房价居高不下的一个瓶颈突破口。在规制"小产权房"的问题上，出现了多方利益主体。其中包括农民、集体组织、开发商、城市居民、政府部门。在这场利益博弈中，政府在保障 社会经济良性发展的同时，还应兼顾公平。
笔者认为，通过政府有效有力的宏观调控，小产权房问题能够得到妥善解决，各方利益也能达到一个均衡点，而规制"小产权房"更有可能引发一项变革性的法律巨变。
参考文献：
[1]王文革:《城市土地配置利益博弈及其法律调整》，法律出版社，2008年
[2]乔新生：《"小产权房"的制度创新经验》，中国改革，2007年第8期
[3]刘月喜：《农地产圈制度存在的主要问题和改革思路》，武汉学刊，2006年第2期
[4]张玉莲：《小产权房合法化的法理探讨》，湖北警官学院学报，2010年7月第4期
作者简介：刘一鋆，男，1989年生，湖南邵阳人，中南财经政法大学法学院。