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摘 要：我国虽已进入到法制现代化的阶段，但现代化的法治建设所带来的意识只在城市地区得到普遍认同，在相对城市而言比较传统封闭的乡村地区，现代法治秩序并没能渗透进乡村社会。村民之间的交往规则和乡村社会的纠纷解决机制更多体现的是熟人文化，仍与现代城市有很大差别。针对乡村法治建设存在的问题，完善现有规定村民自治的相关法律法规，协调农村两委之间的关系，促进我国乡村的法治建设更完善。
关键词：问题 对策 乡村法治建设
在古代，以家庭为单位，以血缘为纽带是这个时代社会关系的特点，形成一种家族关系的熟人文化。现今，虽然我国已经进入到法制现代化的阶段，但现代化的法治建设所带来的意识只在城市地区得到普遍认同，在相对城市而言比较传统封闭的乡村地区，现代法治秩序并没能渗透进乡村社会。村民之间的关系更多体现的是熟人文化，交往多发生在在熟人之间，人们之间的交往规则和乡村社会的纠纷解决机制，仍与现代城市有很大差别。在乡村，政府对他们而言往往意味着权力，村民认为有权力就有话语权，必然导致人们在办事时不是按照法律规定，而是按照与掌握权力的人的关系远近。所以，在现代法制制度进入乡村实际运作时，往往发现其与村民的日常生活构建会发生冲突。
一、我国乡村法治建设存在的问题
1.在树立民主意识方面存在的问题。促进村民树立民主意识，最好的途径就是村民自治。通过村民自治，村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而乡镇政府对村民委员会的工作是提供指导、支持和帮助，其不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而，民主意识需要良好的制度来维系。我国规范村民自治的法律主要是 《村民委员会组织法》，其虽规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的‘指导、支持和帮助’，以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作‘协助’”，但指导、支持、帮助和协助的具体内容是什么都不明确，容易造成乡镇与村民委员会之间的关系出现问题。一方面，乡镇政府仍然会习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制。比如说选举中的行政干预。村委会选举委员会不依法经村民会议、村民代表会议或各村民小组会议推选产生，而是由村主要干部请示镇政府、经镇委镇政府批准直接产生。如果不按这个方式进行选举，政府可以不承认村委会的选举结果。又或者在村民委员会选举中穿插自己人，并确保其当选。另一方面，一些村委会从本村利益出发看问题，不愿接受乡镇政府的指导，有时候甚至滥用自治权力，将并非自治的事项，提交村民代表会议表决，以村民民主议定去否决其应承担的法律责任义务，排斥部分村民参与利益分配。例如在二轮土地承包中，某村按上级政策分配承包地和发放农村土地承包经营权证书给村民，后来需要征用该村土地，但是在发放征地补偿款时，意见出现分歧。因为有几户村民是外来户，所以部分意见认为其不应该享受本村土地的收益，于是，村干部就采用村民自治的方式进行表决，而表决的结果是不发放的。而这几户村民不服而向法院起诉，最后法院支持了起诉村民的诉讼请求。被征收土地的村民是有权取得征地款的，而该村的表决决议实际上侵犯了其财产权益。
2.在培养契约意识方面存在的问题。在村民自治的过程中，需注重契约意识的培养。通过市场的导向作用，为村民提供更多转变职业和发展经济的机会，逐步使得以契约意识形成的社会关系取代农村的熟人社会关系。我国实行农村土地承包的合同化就是一个很好向村民灌输和培养契约意识的渠道。但是现今这项权利在农村还没能得到很好的落实，涉及到这方面的问题还不能很好的解决。例如在某村的一个村民会议纪要中，其记载了村委会和某村民正在履行的土地承包合同通过表决后确认无效，同时告知这个村民需15日内到法院进行起诉，否则视为接受无效。但是根据法律法规的规定，合同的效力必须由法院裁决，任何公民和组织包括村民会议都没有这个权利。即使存在导致合同无效的情形，比如侵犯国家集体和其他人的合法权益，欺诈胁迫等行为等情形，需通过起诉，请求法院裁判合同无效，而这个村主任罔顾合同契约精神的行为给集体造成了损失。
二、对我国乡村法治建设提出的对策
1.完善现有规定村民自治的相关法律法规。要实现村民民主意识和契约意识的普遍性，首先要完善现有规定村民自治的相关法律法规。第一，需制定一部统一规定村委会选举的法律。现在村民委员会选举是根据《村民委员会组织法》和各省市自治区按照《村民委员会组织法》制定的村委会选举法规进行的。各省人大制定的村委会选举法规既有许多相同的地方，也有不少差异之处，造成这些法规之间存在着一些法律冲突。虽然《中华人民共和国村民委员会选举法》还没出台，但是我国已经公布了此法的立法建议稿，现在只有尽快完善立法建议稿，才能保证村民自治的稳定秩序。第二，继续完善村委会选举的有关法规。以往根据《村民委员会组织法》规定，候选人资格是以户籍为准的本村村民，但现在农村中出现了许多农转非、户在人不在或人在户不在的人户分离的情况，而2010年新修订的《广东省村民委员会选举办法》（以下简称《村委选举办法》）则解决了这一问题。但是对于《村委选举办法》规定村民外出的可委托选举这个问题，作者觉得有失偏颇。根据《村委选举办法》第29条规定，“登记参加选举的村民在选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票，但每一村民接受委托投票不得超过三人。委托投票应当自登记参加选举的村民名单公布之日起六日内到村民选举委员会办理，村民选举委员会应当对委托投票的村民进行审核，并在两日内在村民委员会和各村民小组所在地予以公告。”选举权具有属人的特性，若由他人代选，那么選举的意向应是按照选举人的意向选举还是可以按照被委托选举人的意向选举，《村委选举办法》并无明确规定。另外，司法救济途径明显不足和对刑事侵权缺乏必要的关注，导致村民自治更加容易依赖行政权力。例如，根据《村民委员会组织法》第17条的规定，“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对采用上述不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权的行为，村民有权向乡镇人大和政府，或县级人大常委会和县级政府及其有关主管部门举报，由乡级或县级人民政府调查并依法处理。”在这种侵权情形下的救济途径是由政府调查并依法处理，这只是单一的行政救济。而根据《村委选举办法》第48条的规定，“有下列行为之一的，由上一级人民政府责令改正，对直接责任人给予处分：（一）指定村民委员会成员候选人的；（二）指定、委派或者撤换村民委员会成员的；（三）违反法律、法规规定停止村民委员会成员职务的；（四）无正当理由不组织或者拖延村民委员会换届选举的；（五）以不正当手段妨害村民委员会成员履行职责的。”在这种情形下的救济途径也是单一的行政处分。从这我们还可以看出我国对在村委会选举方面刑事侵权缺乏必要的关注。刑法有对破坏选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为进行规定，即破坏选举罪，但这条不能适用于规范村民选举所出现的舞弊行为。那么我们是否可以考虑对破坏选举罪进行修改，将村委会选举时的类似行为纳入该条，或另外设立破坏村民选举罪。此外，为免村民委员会成员滥用职权，假公济私对检举人或提出要求罢免村委会成员的村民进行报复陷害，是否应考虑把报复陷害罪的主体扩展到村民选举中，或另设罪名。如果把关于破坏选举的一些行为和政府干预的行为纳入刑事中，增加其需付出的代价，那么政府就不会随意对村民自治进行干预。 2.协调农村两委之间的关系。农村两委关系实际上是指村民自治实施过程当中村党支部与村民委员会之间的关系。《村民委员会组织法》第3条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”所以，村党支部与村民委员会是指导、保障和支持的关系。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的前提下，协调好农村两委之间的关系最好是建立一套合理的工作运行机制。第一，在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选，实现村两委成员交叉任职或“一肩挑”。“一肩挑”的方式为我党在乡村提供了寻求新的合法性的机会，其在实践中有三种做法。一种做法是：某党员若在村委会选举中能获得大多数村民，可再由村党员大会选举其为村党支部书记，并且任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同；另一种做法是，把正在任职村党支部书记的成员穿插在向村民推举村主任的正式候选人中，若能被选上村主任，就形成合理合法的“一肩挑”；若不能选上，村党支部书记的位置则要空出来；第三种做法是把选举产生的非党员村主任培养成为合格的党员。通过交叉任职或一肩挑与民主选举结合，使村的各项事务都能在一体化的组织里得到落实，避免因为争权夺利或相互推诿而拖延落实。另一方面也可有效避免党的领导地位被架空以及村委会权力被虚化，既能加强党的领导，又能提高村委会地位，使村民在更大的范围内筛选，有利于组织合力的形成，提高办事效率和减少干部职数。第二，保障党支部组织的经费。经费是支撑党组织发挥功能的核心要素，在发挥村党支部的领导作用时候，没有充裕的经费支撑，服务就会变成“口号”，从而流于形式，一定程度上削弱基层党组织的公信力。而且如果经费不充足，为了填补经费空缺，则容易出现腐败情况。第四，增加对农村信息化的建设，才能使村党支部发挥其领导作用。由于农村信息化建设落后，并且懂得这方面的人才不足，使很多网上办公、审批和网上商城等工作和市场流动都受制于现实而不能实现。就算是懂信息化操作方面的人才，比如大学生村官，但是一般都服务期短，因为工资不高，环境不够优良，在服务期满的时候都会考虑另谋出路。所以在村党支部工作过程中，一方面要重视依靠在农村处理事务有经验的村官，另一方面要引进懂得现代化科技操作的人才，可以采用合同工的形式录用。因为这方面人才缺乏和流动速度快的特点，需要在引进时候考虑怎么样能快速上岗，不需要经过录用公务员那么漫长的等待时间。村民自治制度，作为一種基层民主制度，其需要在实践中不断完善，只有我们不断探索，才能使村民自治制度更好发挥作用。
参考文献：
[1]刘鑫. 新时期乡村纠纷的特点成因及其多元化解决机制建构思路[J]. 华东经济管理， 2006，（12）.
[2]谢晖. 我国乡村法治建设的几对矛盾及其对策-结合“章丘经验”的思考[J]. 山东法学， 1999， （03）.
[3]陈柏峰. 熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究[J]. 社会，2011， （01） .
作者简介：项梦曦，女，广东省肇庆市，英国东英吉利大学国际商法硕士研究生，中共肇庆市委党校理论研究室老师，研究方向为国际商法、民商法、行政法。
关键词：问题 对策 乡村法治建设
在古代，以家庭为单位，以血缘为纽带是这个时代社会关系的特点，形成一种家族关系的熟人文化。现今，虽然我国已经进入到法制现代化的阶段，但现代化的法治建设所带来的意识只在城市地区得到普遍认同，在相对城市而言比较传统封闭的乡村地区，现代法治秩序并没能渗透进乡村社会。村民之间的关系更多体现的是熟人文化，交往多发生在在熟人之间，人们之间的交往规则和乡村社会的纠纷解决机制，仍与现代城市有很大差别。在乡村，政府对他们而言往往意味着权力，村民认为有权力就有话语权，必然导致人们在办事时不是按照法律规定，而是按照与掌握权力的人的关系远近。所以，在现代法制制度进入乡村实际运作时，往往发现其与村民的日常生活构建会发生冲突。
一、我国乡村法治建设存在的问题
1.在树立民主意识方面存在的问题。促进村民树立民主意识，最好的途径就是村民自治。通过村民自治，村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而乡镇政府对村民委员会的工作是提供指导、支持和帮助，其不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而，民主意识需要良好的制度来维系。我国规范村民自治的法律主要是 《村民委员会组织法》，其虽规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的‘指导、支持和帮助’，以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作‘协助’”，但指导、支持、帮助和协助的具体内容是什么都不明确，容易造成乡镇与村民委员会之间的关系出现问题。一方面，乡镇政府仍然会习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制。比如说选举中的行政干预。村委会选举委员会不依法经村民会议、村民代表会议或各村民小组会议推选产生，而是由村主要干部请示镇政府、经镇委镇政府批准直接产生。如果不按这个方式进行选举，政府可以不承认村委会的选举结果。又或者在村民委员会选举中穿插自己人，并确保其当选。另一方面，一些村委会从本村利益出发看问题，不愿接受乡镇政府的指导，有时候甚至滥用自治权力，将并非自治的事项，提交村民代表会议表决，以村民民主议定去否决其应承担的法律责任义务，排斥部分村民参与利益分配。例如在二轮土地承包中，某村按上级政策分配承包地和发放农村土地承包经营权证书给村民，后来需要征用该村土地，但是在发放征地补偿款时，意见出现分歧。因为有几户村民是外来户，所以部分意见认为其不应该享受本村土地的收益，于是，村干部就采用村民自治的方式进行表决，而表决的结果是不发放的。而这几户村民不服而向法院起诉，最后法院支持了起诉村民的诉讼请求。被征收土地的村民是有权取得征地款的，而该村的表决决议实际上侵犯了其财产权益。
2.在培养契约意识方面存在的问题。在村民自治的过程中，需注重契约意识的培养。通过市场的导向作用，为村民提供更多转变职业和发展经济的机会，逐步使得以契约意识形成的社会关系取代农村的熟人社会关系。我国实行农村土地承包的合同化就是一个很好向村民灌输和培养契约意识的渠道。但是现今这项权利在农村还没能得到很好的落实，涉及到这方面的问题还不能很好的解决。例如在某村的一个村民会议纪要中，其记载了村委会和某村民正在履行的土地承包合同通过表决后确认无效，同时告知这个村民需15日内到法院进行起诉，否则视为接受无效。但是根据法律法规的规定，合同的效力必须由法院裁决，任何公民和组织包括村民会议都没有这个权利。即使存在导致合同无效的情形，比如侵犯国家集体和其他人的合法权益，欺诈胁迫等行为等情形，需通过起诉，请求法院裁判合同无效，而这个村主任罔顾合同契约精神的行为给集体造成了损失。
二、对我国乡村法治建设提出的对策
1.完善现有规定村民自治的相关法律法规。要实现村民民主意识和契约意识的普遍性，首先要完善现有规定村民自治的相关法律法规。第一，需制定一部统一规定村委会选举的法律。现在村民委员会选举是根据《村民委员会组织法》和各省市自治区按照《村民委员会组织法》制定的村委会选举法规进行的。各省人大制定的村委会选举法规既有许多相同的地方，也有不少差异之处，造成这些法规之间存在着一些法律冲突。虽然《中华人民共和国村民委员会选举法》还没出台，但是我国已经公布了此法的立法建议稿，现在只有尽快完善立法建议稿，才能保证村民自治的稳定秩序。第二，继续完善村委会选举的有关法规。以往根据《村民委员会组织法》规定，候选人资格是以户籍为准的本村村民，但现在农村中出现了许多农转非、户在人不在或人在户不在的人户分离的情况，而2010年新修订的《广东省村民委员会选举办法》（以下简称《村委选举办法》）则解决了这一问题。但是对于《村委选举办法》规定村民外出的可委托选举这个问题，作者觉得有失偏颇。根据《村委选举办法》第29条规定，“登记参加选举的村民在选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票，但每一村民接受委托投票不得超过三人。委托投票应当自登记参加选举的村民名单公布之日起六日内到村民选举委员会办理，村民选举委员会应当对委托投票的村民进行审核，并在两日内在村民委员会和各村民小组所在地予以公告。”选举权具有属人的特性，若由他人代选，那么選举的意向应是按照选举人的意向选举还是可以按照被委托选举人的意向选举，《村委选举办法》并无明确规定。另外，司法救济途径明显不足和对刑事侵权缺乏必要的关注，导致村民自治更加容易依赖行政权力。例如，根据《村民委员会组织法》第17条的规定，“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对采用上述不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权的行为，村民有权向乡镇人大和政府，或县级人大常委会和县级政府及其有关主管部门举报，由乡级或县级人民政府调查并依法处理。”在这种侵权情形下的救济途径是由政府调查并依法处理，这只是单一的行政救济。而根据《村委选举办法》第48条的规定，“有下列行为之一的，由上一级人民政府责令改正，对直接责任人给予处分：（一）指定村民委员会成员候选人的；（二）指定、委派或者撤换村民委员会成员的；（三）违反法律、法规规定停止村民委员会成员职务的；（四）无正当理由不组织或者拖延村民委员会换届选举的；（五）以不正当手段妨害村民委员会成员履行职责的。”在这种情形下的救济途径也是单一的行政处分。从这我们还可以看出我国对在村委会选举方面刑事侵权缺乏必要的关注。刑法有对破坏选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为进行规定，即破坏选举罪，但这条不能适用于规范村民选举所出现的舞弊行为。那么我们是否可以考虑对破坏选举罪进行修改，将村委会选举时的类似行为纳入该条，或另外设立破坏村民选举罪。此外，为免村民委员会成员滥用职权，假公济私对检举人或提出要求罢免村委会成员的村民进行报复陷害，是否应考虑把报复陷害罪的主体扩展到村民选举中，或另设罪名。如果把关于破坏选举的一些行为和政府干预的行为纳入刑事中，增加其需付出的代价，那么政府就不会随意对村民自治进行干预。 2.协调农村两委之间的关系。农村两委关系实际上是指村民自治实施过程当中村党支部与村民委员会之间的关系。《村民委员会组织法》第3条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”所以，村党支部与村民委员会是指导、保障和支持的关系。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的前提下，协调好农村两委之间的关系最好是建立一套合理的工作运行机制。第一，在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选，实现村两委成员交叉任职或“一肩挑”。“一肩挑”的方式为我党在乡村提供了寻求新的合法性的机会，其在实践中有三种做法。一种做法是：某党员若在村委会选举中能获得大多数村民，可再由村党员大会选举其为村党支部书记，并且任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同；另一种做法是，把正在任职村党支部书记的成员穿插在向村民推举村主任的正式候选人中，若能被选上村主任，就形成合理合法的“一肩挑”；若不能选上，村党支部书记的位置则要空出来；第三种做法是把选举产生的非党员村主任培养成为合格的党员。通过交叉任职或一肩挑与民主选举结合，使村的各项事务都能在一体化的组织里得到落实，避免因为争权夺利或相互推诿而拖延落实。另一方面也可有效避免党的领导地位被架空以及村委会权力被虚化，既能加强党的领导，又能提高村委会地位，使村民在更大的范围内筛选，有利于组织合力的形成，提高办事效率和减少干部职数。第二，保障党支部组织的经费。经费是支撑党组织发挥功能的核心要素，在发挥村党支部的领导作用时候，没有充裕的经费支撑，服务就会变成“口号”，从而流于形式，一定程度上削弱基层党组织的公信力。而且如果经费不充足，为了填补经费空缺，则容易出现腐败情况。第四，增加对农村信息化的建设，才能使村党支部发挥其领导作用。由于农村信息化建设落后，并且懂得这方面的人才不足，使很多网上办公、审批和网上商城等工作和市场流动都受制于现实而不能实现。就算是懂信息化操作方面的人才，比如大学生村官，但是一般都服务期短，因为工资不高，环境不够优良，在服务期满的时候都会考虑另谋出路。所以在村党支部工作过程中，一方面要重视依靠在农村处理事务有经验的村官，另一方面要引进懂得现代化科技操作的人才，可以采用合同工的形式录用。因为这方面人才缺乏和流动速度快的特点，需要在引进时候考虑怎么样能快速上岗，不需要经过录用公务员那么漫长的等待时间。村民自治制度，作为一種基层民主制度，其需要在实践中不断完善，只有我们不断探索，才能使村民自治制度更好发挥作用。
参考文献：
[1]刘鑫. 新时期乡村纠纷的特点成因及其多元化解决机制建构思路[J]. 华东经济管理， 2006，（12）.
[2]谢晖. 我国乡村法治建设的几对矛盾及其对策-结合“章丘经验”的思考[J]. 山东法学， 1999， （03）.
[3]陈柏峰. 熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究[J]. 社会，2011， （01） .
作者简介：项梦曦，女，广东省肇庆市，英国东英吉利大学国际商法硕士研究生，中共肇庆市委党校理论研究室老师，研究方向为国际商法、民商法、行政法。