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维权三年后,57岁的客车司机戴伍祥最终未能取回自己的客运班线经营权,尽管他已经在这条从海安至苏州的线路上跑了25年。
2013年6月6日,江苏省海安县法院作出判决,驳回戴伍祥诉讼请求。半年前,他与另外四名车主提起诉讼,请求判令南通的两家汽车运输公司归还其客运班线经营权。
此前,戴伍祥是江苏省南通市海安县华翔汽车运输公司(下称华翔汽运)的一名挂靠车主。2008年,华翔汽运将其全部股权转让给南通汽运实业集团(下称南通汽运集团)。
一年后,南通汽运集团宣布,将用内部调拨的方式将挂靠于华翔汽运的全部车辆转至该集团名下。同时,南通汽运集团规定了原华翔汽运236名挂靠车主的退出时间,并同时收回他们的班线经营权。
这让戴伍祥无法接受。1988年,他自行出资购买一辆大客车,并以个体经营的方式申领工商营业执照,同时获得海安至苏州客运班线经营权。他不甘心,为何一夜之间,属于自己的东西就这么“被拿走了”。
2009年,戴伍祥和其他车主们一起多次上访,并无结果。
2010年1月,戴伍祥因不肯将车辆过户被刑拘15天,期间家属被迫签名过户。此后,他仍然没有放弃维权,经过多次努力后,2012年12月,海安县法院终于受理了他的起诉。
戴伍祥案的纠结,缘于其背后20余年客运管理政策的嬗变,在传统的管制思维之下,政策“拉郎配”催生了“挂靠车主”群体。
随着线路经营期限陆续到期,2012年至今,全国的“挂靠车主”们集中展开维权行动,讨要本属于自己的客运班线经营权。
经营权几经变故
上世纪80年代末,原由国家统一经营的客运班线因普遍亏损,不得不放开市场。“那时允许长途客运班线由个体经营。”戴伍祥至今留存着1988年个体申报班线经营权的审批表,他的职业生涯也是从这张审批表开始。
此后,客运市场经过近十年的自由发展,开始萌生“宰客拉客”等各种不良问题。1996年,交通部下发《关于整顿道路客运市场秩序的通知》,此通知目的为“规范客运经营行为,建立统一、开放、竞争、有序的客运市场秩序”。通知下达后,各省纷纷制定符合自身情况的政策。1997年,个体司机戴伍祥成为海安县第二汽车运输公司的一名“挂靠车主”。
2000年,为“调控运输市场运力和运量平衡,促进道路旅客运输企业的合理分工,优化运力资源配置,引导道路客运规模化经营和规范化服务”,交通部下发文件,将道路客运企业的经营资质分为四级,每个级别的考核指标包含企业运输资历、人员素质、资产规模、车辆设施、企业管理、经营效益,并要求各级政府到2002年底全部实施到位。
按照规定,海安县需组建一家三级企业,才能容纳本县客运班线的运力。三级企业标准为“经营班线客运三年以上,近三年内完成客运量90万人或客运周转量8000万人公里以上;企业净资产1500万元以上,其中客运净资产1000万元以上;企业自由营运客车50辆以上”,等等。
当时,除海安汽车站直接隶属南通汽运集团外,海安全县尚有县际以上营运线路36条,营运客车59辆,分属大小七家客运企业运营,它们皆无法达到三级标准。
2002年4月,在海安县运管所的安排下,华翔汽运组建。随后采取联合参股重组的办法,将所有七家客运公司强制并入华翔汽运。就这样,戴伍祥也随即变成了华翔汽运的一员。
然而,“拉郎配”的结果是,拥有运输资质的车主,并不愿将车辆、客运线路经营权作价入股刚成立的空壳公司。客运企业也不愿与车主分享企业股份,最终双方大多以挂靠的方式完成联合。在运营中,车主和客运公司实际互不干涉。
2002年交通部为弥补这一失误,再次发文强调:“杜绝道路客运企业为骗取资质而进行的各种形式的假兼并、假重组、假收购。”
海安县也随即下达批复,要求“以资产为纽带,变单车经营、个体经营为股份制经营”,但戴伍祥和华翔公司并未进行车辆和班线经营权收购或折价入股。
事实上,在当时全国各地,绝大多数班线客车在相当长的时间里依然以挂靠名义维持,政策响应者寥寥。
无奈之下,2005年交通部开始明令“禁止挂靠经营”,并要求在全国2007年前完成“清挂”。江苏省交通厅在2006年下达配套文件,规定对于运输企业中原线路经营权属于个体经营者所有,现挂靠在企业中经营的客运班线,需要解除挂靠合同或协议,个人愿意的可通过资产和线路纽带转换成股东。但华翔公司依然未响应,也从未向车主提及线路换股份的动议。
2008年1月,华翔汽运的股东将股权全部转让给南通汽运集团,戴伍祥等车主也被一并打包给新东家。
2009年10月,南通汽运集团强行收车,并要求挂靠车主退出客运公司,车主们不得不开始维权之路。
全国“收车潮”
戴伍祥案并非孤案。浙江省永康市双飞运输有限公司(下称双飞公司)的挂靠车主们也有类似的遭遇。与戴伍祥不同的是,他们遭遇的不仅仅是与公司之间的民事合同纠纷,还被政府“横插一手”。
2010年4月29日,浙江省永康市政府宣布,“依法收回承租合同已到期的17辆永康至金华客运车辆的班线经营权,终止车辆承租者与浙江双飞运输有限公司签订的《客车租赁经营合同》,实行公司公车公营。”
为敦促司机交车,政府还制定了“奖励”措施:5月6日前签订终止协议的车主将得到80万元奖励,5月7日至8日奖金降为60万元,5月9日至10日为40万元,5月11日至12日为20万元,5月12日后不签订终止协议的,不享受奖励政策,且政府将强制收回车辆。 但相较于车辆运营的长期收益,一次性的“奖励”办法让挂靠车主难以接受。
2011年,双飞公司3名挂靠车主向法院提请行政诉讼,要求判令撤销永康市政府的决定,被法院驳回,再上诉至金华市中级法院,结果是维持原判。
此案代理律师陈岳琴称,该案目前已提请浙江省高院再审,已有扭转迹象,近期可能发回重审。
类似的收车纠纷也发生在安徽,2011年,多家客运企业要求收回挂靠车主的经营权,曾一度引发合肥至舒城班线客运车主罢运。
2012年,29名车主将各自挂靠的客运公司告上法庭,要求法院确认车主们的车辆所有权和客运班线经营权,法院判决虽然确认了车主秦兵等人拥有对客车所有权,认为客运班线经营权是个行政许可,不属于民事法庭审理范围,建议通过行政诉讼解决。
但秦兵所挂靠的合肥汽车客运有限公司却拒不接受判决,称与秦兵签订过《企业内部客运车辆抵偿使用合同》与《企业内部客运班次承包经营责任制合同》,约定客车的产权与班线经营权均属该公司所有。
无奈之下,2013年5月,秦兵再向法院提起行政诉讼,要求安徽省道路运输管理局履行法定职责,督促合肥汽车客运有限公司严格执行交通部相关规定,通过收购或作价入股的方式,解决挂靠问题,并按照每辆车两个名额的标准安排其就业。
此番全国“收车潮”和车主维权诉讼扎堆并非偶然,根据《道路运输条例》第十四条规定,“客运班线的经营期限为四年到八年。经营期限届满需要延续客运班线经营许可的,应当重新提出申请。”
而在2012年前后,正值上轮经营许可期限陆续到期。律师陈岳琴认为:“客运班线经营权的行政许可年限规定,并不能突破班线经营权作为物权的长期稳定性。现行行政许可法明确规定,到期的行政许可,可以申请延续。在不发生重大交通事故等情况下,政府基于信赖保护原则,应该给予续延。”
同时,她还认为,行政许可法于2004年生效,并不能否定此前原告已经取得的班线经营权,这是“法不应溯及既往”的基本原则。
重配方案
在诉讼中,客运车主们强调拥有客车所有权和班线经营权。然而,对于客运班线经营权作为无形资产是否属于物权,在《物权法》修法过程中有过激烈争议,但最终并未被明确纳入《物权法》规定的物权种类中。
在没有明确法律规定下,如何保障“被退出”车主的权益成为焦点。
中国人民大学法学院教授史际春认为:“要确认几个问题:一是政府有没有违反它的承诺,比如说有没有提前收回客运班线特许经营;二是特许经营撤回要不要补偿,从国际惯例来讲,到期以后就不要补偿了,没有到期是要补偿的;三是如果到期了,公共资源重新配置,是不是一定还要配给原车主。从法律上来讲,如果政府特许经营权确实到期了,现在它要收回去重新配置,也不能称其违法。”
但也有学者持更为开放的观点:“挂靠”形成的历史原因是由于国有资本和国有企业能力的不足,政府充分利用民间力量包括民间资本,才形成了现在相对成熟的运营线路。这部分民间资本中的很大一部分便是由“挂靠”车主投入的。收回经营权实质上是对产权的一种征收,应该进行合理的补偿。
可以借鉴的是金华模式。2009年,金华市对34条农村客运线路和140辆客车展开公司化改造时,就采取了补偿的方式。对到期客运班线,按车辆平均收益的3倍加车辆残值给予原承包、挂靠经营者一次性补偿。对未到期的班线,车主选择提前退出的,除了可获取与到期班线相同的补偿外,还可参照剩余经营期限预期收益额获得另外的补偿,选择继续经营至到期满的,将不再给予补偿。
这一做法,得到了挂靠车主们的广泛认可,金华这次改革也成为交通部“清挂”政策执行后少有的成功案例。
另一种方案则更合乎法治逻辑。即在挂靠者和被挂靠者内部实行股份制改革,将企业改组为有限公司或股份公司,“挂靠”者用车辆等折价入股,成为股东,在此基础上使实现产权明晰和规模化经营。
比如,2012年,安徽省舒城县飞霞客运公司对两条线路的34辆挂靠客车进行了公司化改制,公司发起人注入现金120万元控股,车主将车辆折价12万元,同时增资8万元,共计20万元入股。公司改制后,原车主除了享受股东分红,还可以被公司聘为驾驶员,领取每月2000元的工资。
但是,现实中,这一看似合理的方案并未得到普遍推行,作为强势一方的客运企业,往往并不愿将股份稀释。陈岳琴认为:“客运行业经营的好坏,很大程度是靠个人的经验,这十几年来个体车主选择挂靠而不是入股,也说明这个行业更适合个体经营。”
“一刀切”式的行业管制,此前同样在出租车行业上演过,近年频发的罢运事件已暴露出管制市场行为的不合理性。如果对客运行业的管理继续沿用这一思路,结果就可能重蹈出租车行业覆辙。