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摘 要：社会治理创新的重要内容之一即为社会组织融入治理活动，社会组织参与社会治理的法律规制进行研究，具有重要的現实意义。目前，存在着立法指导思想滞后，立法层次偏低，管理制度框架不完整；社会组织成立门槛过高，社会成本过大的问题。迫切需要：转变社会组织立法指导思想，落实宪法所赋予公民的基本权利；从法律程序上保障公民的结社权利的实现；尽快出台一部以鼓励推进为主、可操作性强的基础性法律规范。
关键词：社会治理 社会组织 立法 创新
三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”以及“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。四中全会明确提出“加强社会组织立法”。良法为善治的基础要件，法治带动治理系统以及能力的现代化演变，属于善治的基础追求和根本理念。因此，对社会组织参与社会治理的法律规制进行研究，具有极为重要的现实意义。
一、社会组织在社会治理中的角色分析
社会组织的存在和发展象征着社会的文明以及理性。人类一直在探寻，期望解决个体存在的局限性、自然界普遍的风险性以及汇集社会的大智慧。随着人类社会文明的进步，社会组织也不断的进化和发展。
我国社会组织在十六届六中全会前，一般被称为“民间组织”，之后，民间组织被纳入到了社会建设以及社会管理的大范畴中。十八大的报告中首次正式提出“社会组织”，同时强调需要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。
我国的社会组织是起源于民间，以公民自发模式而构建，有别于政府及企业，呈现着非营利性、非政府性、自治性、公益性等主要特征的自治组织。根据不同的划分标准，我国社会组织的类型多种多样，主要类别有：第一，社会团体。主要指的是依法建立，基于共同意志，按章运行的组织，如：商会、行业协会以及社会中介组织等（妇联、工会和律师协会等）。第二，民办非企业单位。由企事业单位、社会团体或者其他公民个人利用非国有资产设立的，提供非营利性社会服务的组织。如：防家暴中心、希望小学等。第三，基金会。从事公益事业为目的，接受自然人、法人或者其他组织捐贈的财产，来进行相关非营利性活动或者慈善活动的组织，如嫣然天使基金、壹基金等。
社会治理创新的重要领域就是社会组织融入到治理中来。我国社会治理的概念来源于社会管理，产生于上个世纪的80年代，社会管理是国家和政府的任务。上个世纪70年代世界各国相继呈现出政府管理危机，急需找到应对危机的方法，于是，推崇上下互动型管理模式的公共治理理论因此兴起，其主要通过沟通、合作、协商、共同目标来对公共事务进行管理。政府不再是社会治理的唯一主体，公民和社会组织将参与进来，管理方式由传统管制向共同治理转变，政府的角色也产生了新的定位。社会治理是政府的法定职能之一，但我国法律却并未提及在社会治理中政府应当以何种角色参与，因此导致政府出现干预过多和干预不足并存的现象。政府组织也慢慢遇到了一些难以逾越的困境：
一是政府组织的封闭性与社会开放性冲突。高度官僚化的政府组织模式、严格的内部管理，与社会发展多元化、公民自由选择多样化、公民诉求差异化的现实，形成了矛盾，使得政府与公民之间的信息沟通不畅，应对不及时，回应不力，容易引起民众的不满。
二是政府组织运行模式与社会发展需求难以契合。政府组织的管理模式属于垂直型，而社会发展呈现出网格型的形态，人们之间的联系更为紧密，传统科层制信息传送和运行模式不能满足有效需求。
三是管理方式与民众的民主化诉求之间的矛盾。随着公民教育水平的提高，人们参与到社会管理的热情高涨，这就需要一个积极正面的参与途径，而不只是被动的监督，政府必须采用多元的方式，让民众有效地参与到公共事物的管理之中，从而满足社会民众的需求。
四是政府机构效率与社会风险可控性的矛盾。社会高度发展，社会聚合度更高，人们之间联系受到方式和工具高度发达而更加紧密，社会风险层出不穷，防不及防。社会风险的程度、规模都在成几何倍数的增加。因此，社会风险管理就成为现代社会管理的重要内容之一。然而，庞大的官僚机构在决策和执行上效率缺陷，无法完全应对社会风险的及时性和迫切性。
因此，真正的要实现有所为有所不为，我国法律制度应将政府在社会治理中的角色定位为：一是社会治理制度的设定者。地方性法规和部门规章为社会和公民提供行为规范和评价标准；二是社会组织发展的促进者。应该大力扶持和促进社会组织的发展进步；三是公共服务的提供者。社会公共服务的产品具有非竞争性和排他性的特点，决定了政府必须提高社会服务意识，完善社会服务职能，构建服务型政府，利用多样化的形式来引导社会组织以及公民的参与。创新组织形式，让知识技能更专业化、社会分工更精细化的社会组织发挥作用成为了一种现实需求和未来趋势。相对于政府以及企业而言，社会组织具备着民间、资源、公益等多方面的特性。能够高效的统合社会上的民众以及资源，实际的活动范围能够扩展到政府管理边界无法有效覆盖的范围。同时自治性使得其更加灵活，更容易被相关社会主体认同，使得社会活力增强，带动社会价值提升，发挥较为理想的社会自治效应，促使社会组织演变为社会治理的核心力量。对治理活动而言，致力于培养并且拓展多种类别的社会组织十分关键。明确社会组织在社会治理中的角色更加必要。我国进行社会体制改革和社会治理方式创新，就必须充分发挥社会组织协同治理角色的作用，而且有以下几个方面必须明确：第一，对社会组织承接公共服务的条件进行限制。其自身必须具备一定的条件。如：社会组织必须是依法设立的、能够独立承担民事责任、内部具有较为完善的组织管理体系和规章制度等。第二，政府应该明确其需要购买的社会组织服务的项目。第三，政府应为社会组织提供一定的技术和资金支持。应积极出台相关配套政策或者设立专项的资金，为社会组织发挥其作用提供有力保障。
以上分析可得出结论，社会组织是作为政府协助行政的角色，共同参与到社会治理中来，但不是所有的社会组织都可以参与，应当对参与到社会治理中来的社会组织进行限定。 二、社会组织法律规制的现实困境
目前我国己初步形成对社会组织进行法律规制的体系。涉及社会组织的登记、成立、变更、注销等程序性要素以及社会组织的权利义务等实体要素，在现行立法架构中有不同程度的体现。社会组织参与化会治理的相关立法规定集中体现在以下法规中：
（1）宪法。建国初期，在宪法中确立了结社自由是我国公民的一项基本民主权利。现行宪法第二条第三款规定了公民的社会管理参与权：“人民依照法律规定，过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化通事业，管理社会事务”；第三十五条规定了公民的结社自由，这两处规定该是我国社会组织的合法性的根源所在，同时也是针对其开展配套的立法和依法治理的根本依据。
（2）法律。虽然我国宪法就公民社会管理参与权和结社自由的民主权利作了明确规定，但是目前我国仍然没有一部专门规范公民参与社会管理和从事结社活动的实体性法律。社会组织规制目前呈现出两种法律形态：一是散见于其他法律中适用的条款，如：《民法通则》、《刑法》、《民办教育促进法》、《妇女权益保护法》、《捐赠法》等法律，二是部分专门性社会组织的规范，例如《工会法》、《红十字法》、《慈善法》等。
（3）行政法规和部门规章。国务院制定的包括《社会团体登记管理条例》以及《基金会管理条例》等一系列条例；部门规章庞杂，有三类：一是民政部的规章，如：《职业培训类民办非企业单位登记办法（试行）》；二是民政部与其他部位联合发布的管理规章，如：公安部和民政部发布的《民办非企业单位印章管理条例》；三是国务院相关部门制定的有关行业规范，如：教育部所颁行的《教育部主管的社会团体管理暂行办法》。
（4）地方性法规和政府规章。例如《广东省行业协会条例》等。我国社会组织与政府的关系决定了社会组织与行政机关具有依附的特殊性，实际立法中，政府也属于主导力量，而现有的社会组织和公民加入到立法之中的配套制度尚未实现。没有明确规制社会组织加入到立法的具体事项以及程序。我国社会组织参与社会治理的立法工作主要存在的现实问题：
一是立法指导思想滞后，不能促进社会组织发展。当前依旧是以控制结社自由作为核心，现有立法侧重于国家针对社会组织的高效管控， 体现着国家本位的基础思想，将国家安全、政府维稳着为着重点，没有体现对社会组织合法权益的保护和其参与社会治理的支持。（1）重登记，轻扶持培育。现有立法侧重于强调登记注册，忽视指导和服务，更缺长远发展计划，扶持、促进、引导、协调社会组织的健康发展以及参与社会治理重视不够。缺乏可操作性差的相关法律法规。（2）重审批，轻事后监管。现有的立法对社会组织的管理采取双重管理体制，双重审批，加大社会组织成立难度。而成立之后缺乏监管。（3）重义务，轻权利保障。以《社会团体登记管理条例》为例，从篇章上看，明显的义务本位倾向；从内容上看，涉及公民结社权利及社会组织的权利的条文仅仅在总则第五条之中提及，条例没有专门章节对公民的宪法性权利——结社权进行具体规定、确认和保障。
二是立法层次偏低，管理制度框架不完整。目前我国没有一个达到"法律"层次的专门法律来规制宪法所明确保障的结社自由，无法有效地引领社会组织健康成长。（1）公民结社自由权利与立法的层次不相称。现阶段的社会组织在立法上已经失去了平等的地位，公民的政治权利事项由法律规定，而公民的社会管理参与权和结社自由权利是公民的重要政治权利。而仅有《社会团体登记管理条例》为首的三大条例以及相关法律规范性文件，实际管理工作中，对法律条文的援引存在困境，社会组织的法律规范体系不完善，可操作性差，（2）法律法规之间的衔接不严谨，缺乏配套的法律依据。例如：社会组织的部分管理活动，三个条例都未做出具体的规定，欠缺配套的衔接，这使得有关单位协调难度显著增加。就形成了制度上“谁都可以管”的设计，实践中最终“谁都不管”的局面，增加了盲点，提升了社会成本。（3）受立法层次的限制，管理社会组织可适应的法律条文范围有限，尤其是相关配套的经济管理等方面法规与社会组织存在关联的数量极为稀少，没有形成较为完整的管理制度框架。
三是社会组织成立门槛过高，社会成本增大。对于社会组织的管理，我国实际采用的是双重管理体制，主要特征是归口登记、双重负责、分级管理。每一个社会组织受到登记管理机关和业务主管单位两个机构的管理，苛刻的结社条件把大量的社会组织被推向法律边界上，严重限制其健康发展。
因此，我国急需出台一部以鼓励推进为主、以监督管理为辅、内容详实、可操作性强的基础性法律规范，才能更好的进一步引导和推进我国社会组织参与社会治理和社会治理创新的进程。
三、完善社会组织法律规制的路径选择
1.转变社会组织立法指导思想，落实宪法所赋予公民的基本权利。要实现社会组织立法的指导思想转变，则应该坚持的基本原则：一是要坚持权利本位的思想。公民的权利是国家权力的来源，当前形成的重登记，轻扶持培育；重审批，轻事后监管；重义务，轻权利保障格局，不利于公民结社权的行使。立法的相关工作应该以保障权利为本位。二是在一定范围内鼓励公民结社自由权的行使和参与社会管理的权利。历史上，结社自由权利和社会管理参与权可以说是一把双刃剑，一方面确实是公民的基本权利，另一方面如果被不合理引导，则对国家稳定发展有着负面影响，因此，必须对这些权利的行使进行正面引导，同时进行一定限制。
2.尽快出台相关的社会组织基本法。基本法应明确社会组织定义、范围、类型、基本特征、权利义务、法律责任等内容。从基本法的层面上来确立社会组织的法律地位，切实让政府转变对待社会组织的态度，真正让社会组织的功能得到充分发挥，促进我国社会的不断进步和均衡发展。
3.从法律程序上保障公民的结社权利的实现。以公民结社权为基础，切实保障公民的结社权利，保障为主、限制为辅，培育为主、管理为辅。使公民的结社自由权法律化、制度化。（1）明确法律主体资格。目前法律文件中，社会团体归入到社团法人的范畴，基金会基本等同于法人，民办非企业则需要按照具体的情况来进行划分。将社会团体均归入到法人的范畴明显不妥，现实中有许多社会团体并不存在独立性，也不存在独立的财产，无法独自来承担有关的责任，所以不适用法人制度，而针对该问题可以综合民事合伙等方面的内容来开展规定。同时还需要对于社会组织定义、性质进行完善性规制。（2）理清社会组织與政府部门的关系，规制其法律独立性。对社会组织实行的双重管理体制，提高了成立的门槛条件，同时加剧了社会组织对政府的高度依赖性，丧失独立治理主体的配套资格。所以，有必要明确规定其与政府之间的关联，确定政府对社会组织的帮扶关系，给予政策优惠，确保其运行机制的健康有效。（3）确立社会组织内部管理和内部控制的法规。主要包括：公益财产保护的原则。公益和私有财产均应获得法律的充分保障，国家也需要进一步明确公益财产的不可侵犯性，对于公益财产的具体保障也需要植入到基本法中；构建引导其自主成长的基础准则。应当以引导为核心，以管理作为辅助；拟定关于财务、税收以及捐助等方面的配套法律，破产法方面，应规定社会组织的破产程序。（4）进一步明确社会组织管理的相关主体，以避免形成“都管而都没管到位”的低效率高成本局面。同时，进一步明确相关部门的实际调整范围也属于亟需处理的问题。
作者简介：廖克勤（1966—）男。湖南长沙人。大学本科，中共长沙市委党校副教授。研究方向：公共治理。
关键词：社会治理 社会组织 立法 创新
三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”以及“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。四中全会明确提出“加强社会组织立法”。良法为善治的基础要件，法治带动治理系统以及能力的现代化演变，属于善治的基础追求和根本理念。因此，对社会组织参与社会治理的法律规制进行研究，具有极为重要的现实意义。
一、社会组织在社会治理中的角色分析
社会组织的存在和发展象征着社会的文明以及理性。人类一直在探寻，期望解决个体存在的局限性、自然界普遍的风险性以及汇集社会的大智慧。随着人类社会文明的进步，社会组织也不断的进化和发展。
我国社会组织在十六届六中全会前，一般被称为“民间组织”，之后，民间组织被纳入到了社会建设以及社会管理的大范畴中。十八大的报告中首次正式提出“社会组织”，同时强调需要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。
我国的社会组织是起源于民间，以公民自发模式而构建，有别于政府及企业，呈现着非营利性、非政府性、自治性、公益性等主要特征的自治组织。根据不同的划分标准，我国社会组织的类型多种多样，主要类别有：第一，社会团体。主要指的是依法建立，基于共同意志，按章运行的组织，如：商会、行业协会以及社会中介组织等（妇联、工会和律师协会等）。第二，民办非企业单位。由企事业单位、社会团体或者其他公民个人利用非国有资产设立的，提供非营利性社会服务的组织。如：防家暴中心、希望小学等。第三，基金会。从事公益事业为目的，接受自然人、法人或者其他组织捐贈的财产，来进行相关非营利性活动或者慈善活动的组织，如嫣然天使基金、壹基金等。
社会治理创新的重要领域就是社会组织融入到治理中来。我国社会治理的概念来源于社会管理，产生于上个世纪的80年代，社会管理是国家和政府的任务。上个世纪70年代世界各国相继呈现出政府管理危机，急需找到应对危机的方法，于是，推崇上下互动型管理模式的公共治理理论因此兴起，其主要通过沟通、合作、协商、共同目标来对公共事务进行管理。政府不再是社会治理的唯一主体，公民和社会组织将参与进来，管理方式由传统管制向共同治理转变，政府的角色也产生了新的定位。社会治理是政府的法定职能之一，但我国法律却并未提及在社会治理中政府应当以何种角色参与，因此导致政府出现干预过多和干预不足并存的现象。政府组织也慢慢遇到了一些难以逾越的困境：
一是政府组织的封闭性与社会开放性冲突。高度官僚化的政府组织模式、严格的内部管理，与社会发展多元化、公民自由选择多样化、公民诉求差异化的现实，形成了矛盾，使得政府与公民之间的信息沟通不畅，应对不及时，回应不力，容易引起民众的不满。
二是政府组织运行模式与社会发展需求难以契合。政府组织的管理模式属于垂直型，而社会发展呈现出网格型的形态，人们之间的联系更为紧密，传统科层制信息传送和运行模式不能满足有效需求。
三是管理方式与民众的民主化诉求之间的矛盾。随着公民教育水平的提高，人们参与到社会管理的热情高涨，这就需要一个积极正面的参与途径，而不只是被动的监督，政府必须采用多元的方式，让民众有效地参与到公共事物的管理之中，从而满足社会民众的需求。
四是政府机构效率与社会风险可控性的矛盾。社会高度发展，社会聚合度更高，人们之间联系受到方式和工具高度发达而更加紧密，社会风险层出不穷，防不及防。社会风险的程度、规模都在成几何倍数的增加。因此，社会风险管理就成为现代社会管理的重要内容之一。然而，庞大的官僚机构在决策和执行上效率缺陷，无法完全应对社会风险的及时性和迫切性。
因此，真正的要实现有所为有所不为，我国法律制度应将政府在社会治理中的角色定位为：一是社会治理制度的设定者。地方性法规和部门规章为社会和公民提供行为规范和评价标准；二是社会组织发展的促进者。应该大力扶持和促进社会组织的发展进步；三是公共服务的提供者。社会公共服务的产品具有非竞争性和排他性的特点，决定了政府必须提高社会服务意识，完善社会服务职能，构建服务型政府，利用多样化的形式来引导社会组织以及公民的参与。创新组织形式，让知识技能更专业化、社会分工更精细化的社会组织发挥作用成为了一种现实需求和未来趋势。相对于政府以及企业而言，社会组织具备着民间、资源、公益等多方面的特性。能够高效的统合社会上的民众以及资源，实际的活动范围能够扩展到政府管理边界无法有效覆盖的范围。同时自治性使得其更加灵活，更容易被相关社会主体认同，使得社会活力增强，带动社会价值提升，发挥较为理想的社会自治效应，促使社会组织演变为社会治理的核心力量。对治理活动而言，致力于培养并且拓展多种类别的社会组织十分关键。明确社会组织在社会治理中的角色更加必要。我国进行社会体制改革和社会治理方式创新，就必须充分发挥社会组织协同治理角色的作用，而且有以下几个方面必须明确：第一，对社会组织承接公共服务的条件进行限制。其自身必须具备一定的条件。如：社会组织必须是依法设立的、能够独立承担民事责任、内部具有较为完善的组织管理体系和规章制度等。第二，政府应该明确其需要购买的社会组织服务的项目。第三，政府应为社会组织提供一定的技术和资金支持。应积极出台相关配套政策或者设立专项的资金，为社会组织发挥其作用提供有力保障。
以上分析可得出结论，社会组织是作为政府协助行政的角色，共同参与到社会治理中来，但不是所有的社会组织都可以参与，应当对参与到社会治理中来的社会组织进行限定。 二、社会组织法律规制的现实困境
目前我国己初步形成对社会组织进行法律规制的体系。涉及社会组织的登记、成立、变更、注销等程序性要素以及社会组织的权利义务等实体要素，在现行立法架构中有不同程度的体现。社会组织参与化会治理的相关立法规定集中体现在以下法规中：
（1）宪法。建国初期，在宪法中确立了结社自由是我国公民的一项基本民主权利。现行宪法第二条第三款规定了公民的社会管理参与权：“人民依照法律规定，过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化通事业，管理社会事务”；第三十五条规定了公民的结社自由，这两处规定该是我国社会组织的合法性的根源所在，同时也是针对其开展配套的立法和依法治理的根本依据。
（2）法律。虽然我国宪法就公民社会管理参与权和结社自由的民主权利作了明确规定，但是目前我国仍然没有一部专门规范公民参与社会管理和从事结社活动的实体性法律。社会组织规制目前呈现出两种法律形态：一是散见于其他法律中适用的条款，如：《民法通则》、《刑法》、《民办教育促进法》、《妇女权益保护法》、《捐赠法》等法律，二是部分专门性社会组织的规范，例如《工会法》、《红十字法》、《慈善法》等。
（3）行政法规和部门规章。国务院制定的包括《社会团体登记管理条例》以及《基金会管理条例》等一系列条例；部门规章庞杂，有三类：一是民政部的规章，如：《职业培训类民办非企业单位登记办法（试行）》；二是民政部与其他部位联合发布的管理规章，如：公安部和民政部发布的《民办非企业单位印章管理条例》；三是国务院相关部门制定的有关行业规范，如：教育部所颁行的《教育部主管的社会团体管理暂行办法》。
（4）地方性法规和政府规章。例如《广东省行业协会条例》等。我国社会组织与政府的关系决定了社会组织与行政机关具有依附的特殊性，实际立法中，政府也属于主导力量，而现有的社会组织和公民加入到立法之中的配套制度尚未实现。没有明确规制社会组织加入到立法的具体事项以及程序。我国社会组织参与社会治理的立法工作主要存在的现实问题：
一是立法指导思想滞后，不能促进社会组织发展。当前依旧是以控制结社自由作为核心，现有立法侧重于国家针对社会组织的高效管控， 体现着国家本位的基础思想，将国家安全、政府维稳着为着重点，没有体现对社会组织合法权益的保护和其参与社会治理的支持。（1）重登记，轻扶持培育。现有立法侧重于强调登记注册，忽视指导和服务，更缺长远发展计划，扶持、促进、引导、协调社会组织的健康发展以及参与社会治理重视不够。缺乏可操作性差的相关法律法规。（2）重审批，轻事后监管。现有的立法对社会组织的管理采取双重管理体制，双重审批，加大社会组织成立难度。而成立之后缺乏监管。（3）重义务，轻权利保障。以《社会团体登记管理条例》为例，从篇章上看，明显的义务本位倾向；从内容上看，涉及公民结社权利及社会组织的权利的条文仅仅在总则第五条之中提及，条例没有专门章节对公民的宪法性权利——结社权进行具体规定、确认和保障。
二是立法层次偏低，管理制度框架不完整。目前我国没有一个达到"法律"层次的专门法律来规制宪法所明确保障的结社自由，无法有效地引领社会组织健康成长。（1）公民结社自由权利与立法的层次不相称。现阶段的社会组织在立法上已经失去了平等的地位，公民的政治权利事项由法律规定，而公民的社会管理参与权和结社自由权利是公民的重要政治权利。而仅有《社会团体登记管理条例》为首的三大条例以及相关法律规范性文件，实际管理工作中，对法律条文的援引存在困境，社会组织的法律规范体系不完善，可操作性差，（2）法律法规之间的衔接不严谨，缺乏配套的法律依据。例如：社会组织的部分管理活动，三个条例都未做出具体的规定，欠缺配套的衔接，这使得有关单位协调难度显著增加。就形成了制度上“谁都可以管”的设计，实践中最终“谁都不管”的局面，增加了盲点，提升了社会成本。（3）受立法层次的限制，管理社会组织可适应的法律条文范围有限，尤其是相关配套的经济管理等方面法规与社会组织存在关联的数量极为稀少，没有形成较为完整的管理制度框架。
三是社会组织成立门槛过高，社会成本增大。对于社会组织的管理，我国实际采用的是双重管理体制，主要特征是归口登记、双重负责、分级管理。每一个社会组织受到登记管理机关和业务主管单位两个机构的管理，苛刻的结社条件把大量的社会组织被推向法律边界上，严重限制其健康发展。
因此，我国急需出台一部以鼓励推进为主、以监督管理为辅、内容详实、可操作性强的基础性法律规范，才能更好的进一步引导和推进我国社会组织参与社会治理和社会治理创新的进程。
三、完善社会组织法律规制的路径选择
1.转变社会组织立法指导思想，落实宪法所赋予公民的基本权利。要实现社会组织立法的指导思想转变，则应该坚持的基本原则：一是要坚持权利本位的思想。公民的权利是国家权力的来源，当前形成的重登记，轻扶持培育；重审批，轻事后监管；重义务，轻权利保障格局，不利于公民结社权的行使。立法的相关工作应该以保障权利为本位。二是在一定范围内鼓励公民结社自由权的行使和参与社会管理的权利。历史上，结社自由权利和社会管理参与权可以说是一把双刃剑，一方面确实是公民的基本权利，另一方面如果被不合理引导，则对国家稳定发展有着负面影响，因此，必须对这些权利的行使进行正面引导，同时进行一定限制。
2.尽快出台相关的社会组织基本法。基本法应明确社会组织定义、范围、类型、基本特征、权利义务、法律责任等内容。从基本法的层面上来确立社会组织的法律地位，切实让政府转变对待社会组织的态度，真正让社会组织的功能得到充分发挥，促进我国社会的不断进步和均衡发展。
3.从法律程序上保障公民的结社权利的实现。以公民结社权为基础，切实保障公民的结社权利，保障为主、限制为辅，培育为主、管理为辅。使公民的结社自由权法律化、制度化。（1）明确法律主体资格。目前法律文件中，社会团体归入到社团法人的范畴，基金会基本等同于法人，民办非企业则需要按照具体的情况来进行划分。将社会团体均归入到法人的范畴明显不妥，现实中有许多社会团体并不存在独立性，也不存在独立的财产，无法独自来承担有关的责任，所以不适用法人制度，而针对该问题可以综合民事合伙等方面的内容来开展规定。同时还需要对于社会组织定义、性质进行完善性规制。（2）理清社会组织與政府部门的关系，规制其法律独立性。对社会组织实行的双重管理体制，提高了成立的门槛条件，同时加剧了社会组织对政府的高度依赖性，丧失独立治理主体的配套资格。所以，有必要明确规定其与政府之间的关联，确定政府对社会组织的帮扶关系，给予政策优惠，确保其运行机制的健康有效。（3）确立社会组织内部管理和内部控制的法规。主要包括：公益财产保护的原则。公益和私有财产均应获得法律的充分保障，国家也需要进一步明确公益财产的不可侵犯性，对于公益财产的具体保障也需要植入到基本法中；构建引导其自主成长的基础准则。应当以引导为核心，以管理作为辅助；拟定关于财务、税收以及捐助等方面的配套法律，破产法方面，应规定社会组织的破产程序。（4）进一步明确社会组织管理的相关主体，以避免形成“都管而都没管到位”的低效率高成本局面。同时，进一步明确相关部门的实际调整范围也属于亟需处理的问题。
作者简介：廖克勤（1966—）男。湖南长沙人。大学本科，中共长沙市委党校副教授。研究方向：公共治理。