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近年来,检察机关查处徇私舞弊不移交刑事案件的渎职犯罪立案数越来越多,其中涉及药品刑事案件不移交司法机关处理的问题比较突出,药品是一种特殊商品,如果涉及药品刑事案件得不到及时查处,对社会造成的危害更大。为了使各级药品监督管理局更好地行使药品行政执法权,杜绝以罚代刑和相互推诿现象发生,现对基层查处药品行政执法案件中存在的问题进行分析,促使涉及药品刑事案件及时移送并得到查处,最大限度保护人民生命安全。
一、药品行政执法中案件不移交的原因
全国开展的整顿和规范食品药品市场秩序的专项整治活动取得了显著的成效,同时也暴露出应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的药品案件不移交的问题,存在这些问题既有损法律的尊严,影响了行政执法的效果,又使一些行政执法人员涉嫌渎职犯罪受到刑事处罚,通过对基层药品行政执法过程的分析,我们不难看出案件不移交存在的原因有以下几个方面:
(一)药监行政执法部门内因诱使
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条以及国家食品药品监督管理局第1号令《药品监督行政处罚程序规定》第八条第一款之规定,个人经营无证假药的案件,违法事实涉案金额在5万元以上,药监部门应移送公安部门处理。但在实际工作中,真正能够落实到位的非常少,一般都是经过变通给予行政处罚而不追究刑事责任。一是由于药品监管部门成立时间不长,经验不足,行政执法人员对于发现的案件往往注重于从行政处罚的角度思考,忽视对案件当事人的犯罪追究,造成依法应当移送的案件没有移送;二是某些行政执法人员徇私枉法,故意不移交应该移交的涉罪案件,导致应该移交的案件没有移交;三是受部门利益驱使,部门领导主观上为了多罚款把一些应向公安机关移交的涉嫌构成犯罪的案件不移交,以行政处罚代替刑事处罚。
(二)当地执法环境外因诱使
药品直接关系到公众的生命健康安全,非常容易引起轰动效应,为此,一些基层药品监管部门领导或地方行政领导怕影响自己的“政绩”,结果是把案件藏着、掖着,封杀在公众不知情的状态中。一是一些地方领导打着为地方经济发展提供宽松环境,为地方企业服好务的旗号,为出了问题的企业充当“保护伞”,干扰案件的移交和办理;二是一些部门领导出于某些特殊原因故意不移交,或以案件移交作为对管理相对人的一种威胁手段,要求多缴罚款,如果不交罚没款的就进行移交;三是由于体制约束,导致部门之间职责不清。对有些药品的安全监管涉及的部门较多,各职能部门相互联络少,通气不够,造成重复监管、多头监管、监管无序的现象时有发生;四是协调较难。如一些涉及药品和医疗器械违法广告的案件,药监部门只有审批权和监督权,没有处罚权。按照规定,药品和医疗器械的广告必须经食品药监部门审查,给予广告批准文号才能进行广告,食品药监部门还负责药品和医疗器械广告的日常监督工作,但是处罚权又设在工商部门,当食品药监部门发现有违法药品和医疗器械广告时,只能移送工商部门进行处理。而实际上,由于这类广告比较普遍,而且处罚数额较小,处理起来比较麻烦等原因,导致一些工商部门也以种种托词,或久拖不决,或一推了之,致使违法人员得不到处理,此类现象已成普遍趋势。
(三)已移交案件查处不力诱使
按照国务院《行政执法機关移送涉嫌犯罪案件的规定》:公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件必须接受,并在移送书的回执上签字。对不属于公安机关管辖的案件,也应当在24小时内转送给有管辖权的机关。公安机关必须自接受移送案件之日起3日内依照《规定》进行审查。经审查,需要立案的,必须依法立案,并进入刑事诉讼程序;不需要立案的,则要说明理由,通知原移送案件的行政执法机关。但在实际执行过程中,药品监管部门已经把涉嫌犯罪案件移送公安机关,但是个别公安机关一是受办案经费限制,考虑到办案成本大于罚没款,就以种种借口不予立案;二是公安机关虽然立了案,当案件告破时,也有采取以罚代刑的现象,通过对管理相对人的罚款来代替其应受的刑事处罚,严重挫伤了行政机关移送案件的积极性;三是有的公安机关专业人才缺乏,对食品药品的专业知识不熟悉,客观上把一些移送案件办成了疑难案件,导致当事人逃脱了刑事制裁,也对行政机关的案件移送产生了负面影响。
(四)移送案件监督难度大诱使。
根据我国刑事诉讼法规定,检察机关有权对涉嫌犯罪案件是否进入刑事程序负有监督职责,如果行政执法机关对涉嫌犯罪的案件不移交公安机关或公安机关应当立案侦查而不立案侦查,检察机关有依法监督的责任。然而在现实生活中,检察机关由于对行政执法机关查处的该移交的涉嫌犯罪的案件的情况不了解,往往难以开展有效的监督,致使有些涉药案件应当移交而未移交。
二、促使涉药刑事案件移交的对策
(一)加强教育,全面提高药品执法人员的综合素质。
一是要加强对行政执法人员专业素质与政治素质的培训与教育。过硬的专业素质和良好的政治素质是确保药品执法质量的关键。为此,要组织执法人员认真学习《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《行政处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和食品药品的有关法律法规;确保执法人员在执法过程中,能严格按法定程序收集和保全有关证据,对违法事实、涉案金额等符合刑法关于追究当事人刑事责任规定的,要有诉讼意识,及时向本机关领导提出移交建议,写出移交案件的专题报告,并在作出决定后的24小时内向同级公安机关移交,同时抄送同级人民检察院。确保案件及时移交,最大限度的避免漏移,同时也为公安机关及时介入、收集固定诉讼证据争取时间,避免人为因素造成证据灭失,提高打击效能。
(二)建章立制,全面细化案件移交的相关规范制度。行政执法机关要根据国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规,结合本地本单位实际,制定移交涉嫌犯罪案件内部规范性文件,规定移交的详细操作流程,从制度上保证案件移交的质量。
(三)加强监督,加大对不移交刑事案件的查处力度。各药品执法部门要公开举报电话,欢迎群众进行监督。上级药品执法部门要定期不定期地组织对行政执法部门的案件移交情况进行督促检查,发现应移交案件未移交的责令移交,对该移交而不移交的案件和该追究刑事责任而不追究的,要明确责任追究主体,配合有关部门层级追究主要领导、分管领导及具体责任人员的责任。检察机关对行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的渎职犯罪更要一查到底,追究相关人员的刑事责任。以此进一步弘扬正气、张扬法制,遏制和减少不移交刑事案件现象的发生。
(四)切实保障,防止罚没款与财政拨款挂钩的行为发生。目前,虽然国家三令五申,实行财政收支两条线,每个单位规定只能有一个帐户,不能把执法当作创收的手段。但上有政策,下有对策,一些基层单位为了弥补单位经费不足,还是变相下达罚没指标,把行政执法经费与罚没款挂钩。各级财政部门要编制专门的部门预算,保障行政执法经费的使用。纪检、监察机关要加大对此类现象的清理和查处力度,杜绝客观上鼓励和诱使某些单位以罚代刑的行为发生。
(五)认真协调,充分发挥职能部门的主渠道沟通作用。各级药品监督管理部门作为政府监管药品的主管部门,要充挥发挥综合协调职能,尤其是对哪些职责不清,部门之间容易推诿扯皮的案件,药品监督管理局要有勇气和信心,要敢于和善于适时牵头召开综合协调会,同有关部门及时沟通,解决不断出现的问题和矛盾,对一时无法解决的,也要及时向领导汇报,统一协调,理顺关系,以提高部门整体联动的活力,使涉药犯罪案件及时移交并得到处理,确保执法质量。
(作者通讯地址:南通市通州区人民检察院,江苏南通226300)
一、药品行政执法中案件不移交的原因
全国开展的整顿和规范食品药品市场秩序的专项整治活动取得了显著的成效,同时也暴露出应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的药品案件不移交的问题,存在这些问题既有损法律的尊严,影响了行政执法的效果,又使一些行政执法人员涉嫌渎职犯罪受到刑事处罚,通过对基层药品行政执法过程的分析,我们不难看出案件不移交存在的原因有以下几个方面:
(一)药监行政执法部门内因诱使
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条以及国家食品药品监督管理局第1号令《药品监督行政处罚程序规定》第八条第一款之规定,个人经营无证假药的案件,违法事实涉案金额在5万元以上,药监部门应移送公安部门处理。但在实际工作中,真正能够落实到位的非常少,一般都是经过变通给予行政处罚而不追究刑事责任。一是由于药品监管部门成立时间不长,经验不足,行政执法人员对于发现的案件往往注重于从行政处罚的角度思考,忽视对案件当事人的犯罪追究,造成依法应当移送的案件没有移送;二是某些行政执法人员徇私枉法,故意不移交应该移交的涉罪案件,导致应该移交的案件没有移交;三是受部门利益驱使,部门领导主观上为了多罚款把一些应向公安机关移交的涉嫌构成犯罪的案件不移交,以行政处罚代替刑事处罚。
(二)当地执法环境外因诱使
药品直接关系到公众的生命健康安全,非常容易引起轰动效应,为此,一些基层药品监管部门领导或地方行政领导怕影响自己的“政绩”,结果是把案件藏着、掖着,封杀在公众不知情的状态中。一是一些地方领导打着为地方经济发展提供宽松环境,为地方企业服好务的旗号,为出了问题的企业充当“保护伞”,干扰案件的移交和办理;二是一些部门领导出于某些特殊原因故意不移交,或以案件移交作为对管理相对人的一种威胁手段,要求多缴罚款,如果不交罚没款的就进行移交;三是由于体制约束,导致部门之间职责不清。对有些药品的安全监管涉及的部门较多,各职能部门相互联络少,通气不够,造成重复监管、多头监管、监管无序的现象时有发生;四是协调较难。如一些涉及药品和医疗器械违法广告的案件,药监部门只有审批权和监督权,没有处罚权。按照规定,药品和医疗器械的广告必须经食品药监部门审查,给予广告批准文号才能进行广告,食品药监部门还负责药品和医疗器械广告的日常监督工作,但是处罚权又设在工商部门,当食品药监部门发现有违法药品和医疗器械广告时,只能移送工商部门进行处理。而实际上,由于这类广告比较普遍,而且处罚数额较小,处理起来比较麻烦等原因,导致一些工商部门也以种种托词,或久拖不决,或一推了之,致使违法人员得不到处理,此类现象已成普遍趋势。
(三)已移交案件查处不力诱使
按照国务院《行政执法機关移送涉嫌犯罪案件的规定》:公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件必须接受,并在移送书的回执上签字。对不属于公安机关管辖的案件,也应当在24小时内转送给有管辖权的机关。公安机关必须自接受移送案件之日起3日内依照《规定》进行审查。经审查,需要立案的,必须依法立案,并进入刑事诉讼程序;不需要立案的,则要说明理由,通知原移送案件的行政执法机关。但在实际执行过程中,药品监管部门已经把涉嫌犯罪案件移送公安机关,但是个别公安机关一是受办案经费限制,考虑到办案成本大于罚没款,就以种种借口不予立案;二是公安机关虽然立了案,当案件告破时,也有采取以罚代刑的现象,通过对管理相对人的罚款来代替其应受的刑事处罚,严重挫伤了行政机关移送案件的积极性;三是有的公安机关专业人才缺乏,对食品药品的专业知识不熟悉,客观上把一些移送案件办成了疑难案件,导致当事人逃脱了刑事制裁,也对行政机关的案件移送产生了负面影响。
(四)移送案件监督难度大诱使。
根据我国刑事诉讼法规定,检察机关有权对涉嫌犯罪案件是否进入刑事程序负有监督职责,如果行政执法机关对涉嫌犯罪的案件不移交公安机关或公安机关应当立案侦查而不立案侦查,检察机关有依法监督的责任。然而在现实生活中,检察机关由于对行政执法机关查处的该移交的涉嫌犯罪的案件的情况不了解,往往难以开展有效的监督,致使有些涉药案件应当移交而未移交。
二、促使涉药刑事案件移交的对策
(一)加强教育,全面提高药品执法人员的综合素质。
一是要加强对行政执法人员专业素质与政治素质的培训与教育。过硬的专业素质和良好的政治素质是确保药品执法质量的关键。为此,要组织执法人员认真学习《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《行政处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和食品药品的有关法律法规;确保执法人员在执法过程中,能严格按法定程序收集和保全有关证据,对违法事实、涉案金额等符合刑法关于追究当事人刑事责任规定的,要有诉讼意识,及时向本机关领导提出移交建议,写出移交案件的专题报告,并在作出决定后的24小时内向同级公安机关移交,同时抄送同级人民检察院。确保案件及时移交,最大限度的避免漏移,同时也为公安机关及时介入、收集固定诉讼证据争取时间,避免人为因素造成证据灭失,提高打击效能。
(二)建章立制,全面细化案件移交的相关规范制度。行政执法机关要根据国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规,结合本地本单位实际,制定移交涉嫌犯罪案件内部规范性文件,规定移交的详细操作流程,从制度上保证案件移交的质量。
(三)加强监督,加大对不移交刑事案件的查处力度。各药品执法部门要公开举报电话,欢迎群众进行监督。上级药品执法部门要定期不定期地组织对行政执法部门的案件移交情况进行督促检查,发现应移交案件未移交的责令移交,对该移交而不移交的案件和该追究刑事责任而不追究的,要明确责任追究主体,配合有关部门层级追究主要领导、分管领导及具体责任人员的责任。检察机关对行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的渎职犯罪更要一查到底,追究相关人员的刑事责任。以此进一步弘扬正气、张扬法制,遏制和减少不移交刑事案件现象的发生。
(四)切实保障,防止罚没款与财政拨款挂钩的行为发生。目前,虽然国家三令五申,实行财政收支两条线,每个单位规定只能有一个帐户,不能把执法当作创收的手段。但上有政策,下有对策,一些基层单位为了弥补单位经费不足,还是变相下达罚没指标,把行政执法经费与罚没款挂钩。各级财政部门要编制专门的部门预算,保障行政执法经费的使用。纪检、监察机关要加大对此类现象的清理和查处力度,杜绝客观上鼓励和诱使某些单位以罚代刑的行为发生。
(五)认真协调,充分发挥职能部门的主渠道沟通作用。各级药品监督管理部门作为政府监管药品的主管部门,要充挥发挥综合协调职能,尤其是对哪些职责不清,部门之间容易推诿扯皮的案件,药品监督管理局要有勇气和信心,要敢于和善于适时牵头召开综合协调会,同有关部门及时沟通,解决不断出现的问题和矛盾,对一时无法解决的,也要及时向领导汇报,统一协调,理顺关系,以提高部门整体联动的活力,使涉药犯罪案件及时移交并得到处理,确保执法质量。
(作者通讯地址:南通市通州区人民检察院,江苏南通226300)